“二傳手干部”是人們對(duì)那些習(xí)慣于高談闊論和發(fā)號(hào)施令，滿足于做一些上傳下達(dá)的簡(jiǎn)單行政事務(wù)，卻不屑于或無(wú)能力做一些實(shí)實(shí)在在的工作的干部所起的綽號(hào)。

這種干部看上去整天都很繁忙，而忙的卻是一些“二傳手”的工作。他們執(zhí)行政策照抄照搬，決策推給上級(jí)，責(zé)任推給下級(jí)，過著優(yōu)哉游哉的生活。

你身邊有這種干部嗎？刨根問底，是什么助長(zhǎng)“二傳手干部”的泛濫？

“二傳手干部”畫像

“二傳手干部”有四種表現(xiàn)形式，人們形象地稱之為“布置一下”“傳達(dá)一下”“上傳一下”“推脫一下”。

所謂“布置一下”，指當(dāng)上級(jí)有新的政策或任務(wù)下達(dá)時(shí)，“二傳手干部”將任務(wù)向下級(jí)部門布置，向下級(jí)轉(zhuǎn)移責(zé)任。

很多時(shí)候，下級(jí)沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，也沒有相關(guān)的資源、手段和技術(shù)，但“二傳手干部”對(duì)這些情況不管不問，仍然一味地向下級(jí)布置任務(wù)。當(dāng)下級(jí)請(qǐng)求他們支援或配合時(shí)，卻簡(jiǎn)單粗暴回應(yīng)說(shuō)“這是上級(jí)布置的任務(wù)，已經(jīng)布置給你們了，你們要自己想辦法完成，完不成后果自負(fù)”。

有時(shí)候，他們還會(huì)動(dòng)用“一票否決”制度，強(qiáng)制下級(jí)服從不合理的要求，而下級(jí)只能忍氣吞聲，硬著頭皮去執(zhí)行任務(wù)。任務(wù)完不成或者出現(xiàn)事故時(shí)，下級(jí)還會(huì)淪為問責(zé)的“背鍋俠”。

所謂“傳達(dá)一下”，就是人們常說(shuō)的“以會(huì)議貫徹會(huì)議，以文件落實(shí)文件”的工作作風(fēng)。

當(dāng)有新政策或新任務(wù)時(shí)，“二傳手干部”習(xí)慣于召開會(huì)議進(jìn)行工作部署，自己在主席臺(tái)上發(fā)表一通講話，強(qiáng)調(diào)任務(wù)的重要性和迫切性，必須堅(jiān)決服從和認(rèn)真落實(shí)；也可能是發(fā)一個(gè)文件，但文件的內(nèi)容與上級(jí)的文件沒有多大的不同，實(shí)際上是在轉(zhuǎn)述上級(jí)的文件。

至于如何落實(shí)，既沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)指引，更沒有相關(guān)的配套措施。反正精神傳達(dá)了，能不能完成是下級(jí)的事情，萬(wàn)一出了問題與自己無(wú)關(guān)。

所謂“上傳一下”，指對(duì)那些本應(yīng)由本部門或本人決策或決定的事務(wù)，不敢承擔(dān)責(zé)任，將它們推給上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)集體，還會(huì)冠冕堂皇說(shuō)是“尊重上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，他們的視野更寬闊，掌握的信息更全面，對(duì)政策的理解更透徹”，“實(shí)行集體決策，可以減少個(gè)人專斷造成的失誤”等。

所謂“推脫一下”，指當(dāng)上級(jí)的任務(wù)沒有得到很好的落實(shí)，或者出現(xiàn)事故或因負(fù)面效果而曝光需要問責(zé)時(shí)，忙于推卸責(zé)任，并找來(lái)種種理由。例如“屬地管理”“分級(jí)負(fù)責(zé)”等，辯解說(shuō)自己盡責(zé)任了，開過會(huì)議了、發(fā)過文件了、催促過了、提醒過了，還會(huì)拿出各種證據(jù)證明清白。

“二傳手干部”的產(chǎn)生根源

如果聽任“二傳手干部”現(xiàn)象泛濫，勢(shì)必會(huì)加劇官僚主義、人浮于事和推諉扯皮之風(fēng)，進(jìn)而惡化政治生態(tài)。為此，我們要分析導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根源，才能對(duì)癥下藥，找到治理之策。

1不同層級(jí)政府之間權(quán)責(zé)不清

中國(guó)是典型的單一制國(guó)家，五級(jí)政府的縱向管理架構(gòu)，即中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行中，存在同一事項(xiàng)不同層級(jí)的政府都有管轄權(quán)的情況。因此，如果其他法律沒有對(duì)不同層級(jí)地方政府之間的權(quán)責(zé)事項(xiàng)予以明確規(guī)定，就會(huì)存在同一事務(wù)不同層級(jí)的政府都可以管轄的情況，這就為“二傳手干部”現(xiàn)象提供了制度空間。

2偷懶避責(zé)的“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

近年來(lái)隨著中國(guó)反腐力度的加大和問責(zé)機(jī)制的強(qiáng)化，政府官員的“灰色”收入減少，政府管理過程越來(lái)越規(guī)范。一定程度上說(shuō)，官員大膽作為的收益減少，而風(fēng)險(xiǎn)和成本卻增加。因此，部分官員就選擇充當(dāng)“二傳手”的角色。

此外，由于政府部門的官僚主義痼疾一時(shí)難以消除，一些官員不甘于深入群眾、不替基層排憂解難，習(xí)慣于做表面文章。

也有一些官員在政府部門工作的時(shí)間長(zhǎng)了，做官當(dāng)“老爺”的心態(tài)漸濃，把下級(jí)當(dāng)作自己的仆隨，動(dòng)輒對(duì)他們頤指氣使、發(fā)號(hào)施令。凡此種種，都會(huì)助長(zhǎng)“二傳手官員”的泛濫。

3形式主義的考核機(jī)制

目前一些政府部門管理工作薄弱，組織管理呈現(xiàn)出忙亂的狀態(tài)，忙于應(yīng)付上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)和要求，熱衷于傳達(dá)上級(jí)的文件和命令，卻不懂得如何根據(jù)組織所面臨的內(nèi)外環(huán)境去研究現(xiàn)實(shí)問題，尋找解決問題的辦法。結(jié)果，領(lǐng)導(dǎo)干部考核時(shí)就會(huì)經(jīng)常看到類似的“服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，與某某保持一致”“遵紀(jì)守法、任勞任怨”等放之四海而皆準(zhǔn)的套話和空話。

此外，有些干部善于給自己的工作處處留痕跡，讓人有很忙很負(fù)責(zé)的印象，實(shí)則是“二傳手”中的高手。而現(xiàn)有的考核機(jī)制對(duì)這種人無(wú)計(jì)可施，考核陷入“對(duì)程序負(fù)責(zé)而不對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)”的境地。

4干部的專業(yè)化能力不強(qiáng)

一些干部充當(dāng)“二傳手”的角色實(shí)則出于無(wú)奈，是因?yàn)閷I(yè)化能力不強(qiáng)使他們不敢作為，不知如何作為，強(qiáng)化了他們的避責(zé)心態(tài)。干部專業(yè)化能力的提高不是自然而然的過程，有賴于公務(wù)員制度的現(xiàn)代化和科學(xué)化。這其中，公務(wù)員職位分類和職位分析尤其重要，它是公務(wù)員制度最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是鍛造公務(wù)員專業(yè)化能力的關(guān)鍵。在能力不足的情況下，只好濫竽充數(shù)、得過且過，充當(dāng)“二傳手”。

“二傳手干部”怎么治？

首先，加快法治中國(guó)建設(shè)，清晰劃分不同層級(jí)政府之間的職責(zé)權(quán)限。劃分不同層級(jí)政府間的職責(zé)，不僅是防止和減少“二傳手干部”的需要，也是打造高效政府和責(zé)任政府的需要。為此，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行突破：

一是借鑒行政許可（審批）方面的立法經(jīng)驗(yàn)，以人大立法的形式對(duì)一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)的權(quán)限加以明確規(guī)定，這是減少“二傳手干部”的根本之道。

二是健全政府權(quán)責(zé)清單制度。通過建立和健全政府權(quán)責(zé)清單，可以有效快捷地劃分不同層級(jí)政府之間和不同政府部門之間的職責(zé)權(quán)限，從而減少互相推諉和“二傳手”的現(xiàn)象。

三是努力實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)的扁平化。這需要從頂層設(shè)計(jì)的角度予以通盤和系統(tǒng)考慮，既要改革現(xiàn)有的行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)縱向政府間的扁平化，也要壓縮政府工作部門內(nèi)部的層級(jí)，實(shí)現(xiàn)部門管理的扁平化。

四是改革和完善“三定”方案的編制辦法。要將各政府職能部門和部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限予以明確，杜絕模糊的空間。

其次，形成有利于敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹棵摲f而出的包容性干部任用機(jī)制，扭轉(zhuǎn)干部的激勵(lì)預(yù)期，使他們拋棄斤斤計(jì)較和患得患失的心態(tài)，不當(dāng)“二傳手”，而爭(zhēng)當(dāng)“前鋒”的改革干將和為群眾排憂解難的公仆。

再次，為了使干部考核不流于形式，應(yīng)從制度上將《公務(wù)員法》規(guī)定的注重工作實(shí)績(jī)的原則落到實(shí)處。辦法包括：

貫徹目標(biāo)管理；

對(duì)照《公務(wù)員法》中德、能、勤、績(jī)、廉的條款，引入企業(yè)界廣泛使用的關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)（KPI）考核法，有重點(diǎn)有選擇地調(diào)整考核指標(biāo)的權(quán)重；

將360度考核法引入到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機(jī)制之中，使考核結(jié)果更客觀、更全面；

要充分發(fā)揮激勵(lì)先進(jìn)鞭策后進(jìn)、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的考核功能，敢于亮劍，讓那些“二傳手”和濫竽充數(shù)者沒有立錐之地。

最后，健全職位分類及配套措施，打造一支高素質(zhì)的專業(yè)化干部隊(duì)伍。

一是循序漸進(jìn)、立足國(guó)情，堅(jiān)決推進(jìn)公務(wù)員職位分類制度改革。

二是改革的起點(diǎn)應(yīng)該是制定職位橫向分類和職位劃分的標(biāo)準(zhǔn)。

三是在推進(jìn)職位分類工作時(shí)，應(yīng)同步開展公務(wù)員的職位分析工作，從而為職位分類工作奠定堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。

四是在職位分類和職位分析的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化干部隊(duì)伍的專業(yè)化培訓(xùn)，鍛造過硬的行政能力。

（作者為中山大學(xué)南方學(xué)院公共管理學(xué)系教授）

[責(zé)任編輯：楊凡、楊婷婷]

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