用立法之“定”來適應改革之“變”

十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽:

□ 本報記者 朱寧寧

“改革開放40年,我參與立法工作只有35年。”從1983年開始接觸、參與立法工作,搞了整35年立法工作的喬曉陽介紹自己時,用了一個“只”字。

由于曾擔任全國人大常委會副秘書長、香港特別行政區基本法委員會主任、澳門特別行政區基本法委員會主任等職,加上解答問題詳細耐心、風趣幽默,喬曉陽被港澳媒體親切地稱為“喬老爺”。今年3月,全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會,同月退出領導崗位的喬曉陽成為全國人大法律委員會史上最后一任主任委員。

“十一屆三中全會決定實行改革開放的同時,決定全面恢復并加強立法工作。40年來,我國的立法工作和改革開放相伴而生、相伴而行。”談到40年來立法工作中如何處理立法與改革的關系,“喬老爺”用一個個親歷的立法故事,把這個他認為“老生常談”的話題仍講出新意。

立法要“既好看又好吃”

“為什么要處理立法和改革的關系?因為這是一對矛盾。”在喬曉陽看來,立法是把穩定的、成熟的社會關系上升為法,把社會關系用法的形式固定下來,它追求的是穩定性,所以立法的特點是“定”。而改革恰恰是對原來定下的、但不適應經濟社會發展的制度、做法進行改變,是制度自我完善的一個手段,所以改革的特點是“變”。

喬曉陽總結出了改革開放40年來立法工作當中的一條主線——用特點是“定”的立法來適應特點是“變”的改革。這其中,經歷了“先改革后立法”“邊改革邊立法”到“凡屬重大改革必須于法有據”幾個階段。

“每個階段在處理立法與改革關系的時候又有不同的特點。”他舉例說,比如,從立法“有比沒有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜細”,到“能明確的盡量明確、能具體的盡量具體”等等。

回顧改革開放初期,喬曉陽指出,往往是改革實踐走在前面,立法任務更多是把實踐中成熟的經驗規定下來、肯定下來,鞏固改革的成果,同時又為下一步改革留有余地。

“這個時期的立法往往帶有一種階段性的特點,就是先把制度建立起來再逐步向前推進。那時候我經常講一句話,立法要‘既好看又好吃’,‘好看’就是在肯定現成經驗的同時,這個法律還要體現改革的方向,還要有時代性；‘好吃’就是能下得去嘴,能把法律的規定落到實處,不能不顧實際去遷就形式和理論上的完美。要把法律的穩定性、可行性、前瞻性結合起來。”喬曉陽說。

依法治國需要一個過程

20年前,1998年12月29日,九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過證券法,自1999年7月1日起施行。這是新中國成立以來第一部按國際慣例、由國家最高立法機構組織而非由政府某個部門組織起草的經濟法。

然而,1990年我國才開始有證券交易活動,上交所、深交所都是1990年建立,當時的實踐經驗是不可能制定一部完備的法律的。為什么又要急急忙忙制定呢?

“其中一個重要原因是,當時發生了亞洲金融危機,一個索羅斯就把亞洲的證券市場沖得七零八落,所以我們要趕快立法,建立防火墻。”20年后的今天,喬曉陽講述了這部法律背后的立法故事。

“因此,1998年制定的證券法對許多成熟的證券市場上允許做的事情我們都不允許,如不準搞證券期貨、期權交易,不允許搞融資融券活動等,這在外國證券市場上是通常的事情,但在我們1998年的法里不允許做。因為我們的證券市場還沒有發展到那個階段,在沒有監管能力的前提下,弄不好就會出現金融風險。”喬曉陽說。

1998年12月,證券法通過后,喬曉陽在人民日報發表一篇文章《我國證券法體現的若干重要原則》,他在文中講了9條原則,其中一條就是階段性原則。直至2004年、2005年對證券法做兩次修改,才把原來不允許做的事情放開了。這兩年,證券法又進入了新一輪的修改當中。

立法工作越發具體全面

如今,經過40年的努力,中國特色社會主義法律體系已經形成并且不斷完善,我們國家經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設各個方面都實現了有法可依,特別是我國的立法在總結實踐經驗的基礎上不斷精細化,可操作性不斷增強。立法的內容越來越具體,也越來越全面。

喬曉陽用一組數字直觀展現了立法的具體化和全面化:

1979年刑法192條,1997年修訂后的刑法變成了452條,之后隨著實踐的發展又先后通過了10個刑法修正案,法律條文越來越多,越來越具體。1979年刑訴法163條,1996年修改增加到225條,2012年修改增加到290條,2018年修改又增加到308條。

2013年,十二屆全國人大常委會修改特種設備安全法,草案70條,到修改通過的時候變成101條。其中,對公眾關心的電梯安全,原來草案里只有1條相關規定,修改后增加了好幾條,從電梯的安裝到發現事故隱患處置程序等各個環節都細化了各有關方面的責任。

“我體會,細化和詳盡是現階段提高立法質量的一個基本要求。”喬曉陽說,現在的法律匯編與上世紀八九十年代的法律匯編相比更厚了、更重了。法律數量增加了,條文更全面、詳盡了。帶來的問題是什么呢?就是幾乎每一項重大改革都涉及到與現行法律規定的關系。”喬曉陽說。

2013年,十八屆三中全會決定推出一系列改革舉措,經全國人大常委會法工委研究梳理,改革領域涉及現行法律139件,需要制定修改和廢止的立法項目就有76件。

習近平總書記在十八屆三中全會的講話中指出:“這次全會提出的許多改革措施涉及現行法律規定,凡屬重大改革要于法有據,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破、有序進行。有的重要改革舉措需要得到法律授權的,要按法律程序進行。”

這段話反映了習近平總書記強烈的法治意識,強調了依法辦事、依法律程序辦事。在喬曉陽看來,這段話雖然是針對實施改革措施講的,同時也是對立法工作提出的要求,對于處理好立法與改革關系具有重要指導意義。

發揮立法引領推動作用

在當前全面改革開放和全面依法治國同時推進的新形勢下,立法與改革的關系又會發生什么樣的變化呢?有什么新的時代特點呢?

喬曉陽認為,這個新的時代特點就是立法要發揮引領和推動作用。要發揮好這個作用,關鍵就是實現立法與改革決策相銜接,立法決策要與改革決策相一致,立法要適應改革的需要,服務于改革。“因為立法決策與改革決策相一致這句話體現了黨的領導,從國家層面來講重大改革決策都是黨中央作出的,所以立法決策對改革決策實際上是處于‘適應’‘服務’的地位。”喬曉陽從立法決策要與改革決策一致的角度具體分析指出,黨中央作出的改革決策與現行法律規定不一致的,應當修改法律適應改革需要,有些改革需要法律授權的法律應當予以授權,這才是“先立后破,有序進行”的“立法原意”。

但是,喬曉陽同時強調,立法決策與改革決策相一致絕不意味著立法僅僅是簡單的、單純的“符合”改革決策就行了,而是要通過整個立法程序使改革決策更加完善、更加周到。因為立法的過程,要廣泛征求各方意見,特別是人民群眾的意見,要經過人大常委會一審、二審甚至三審才能通過,法律通過后,各方面依法辦事。在這個過程中實現了堅持在法治框架內推進改革,從而也就實現了立法的引領和推動作用。

“實際上,立法決策與改革決策相一致恰恰體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。”喬曉陽說。

[責任編輯：楊凡、楊本敬]

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