土地利用增量擴(kuò)張難持續(xù)，城鎮(zhèn)發(fā)展空間矛盾咋破解

山東推出低效用地再開發(fā)“施工圖”

土地是財富之母，然而目前山東省國土開發(fā)強(qiáng)度已接近“天花板”，現(xiàn)行以增量擴(kuò)張為主的土地利用方式已難持續(xù)。如何破解發(fā)展空間矛盾？山東省指向城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

5月12日，省政府新聞辦舉行發(fā)布會，對日前經(jīng)省委、省政府同意，省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的意見》（以下簡稱《意見》）進(jìn)行解讀。據(jù)介紹，這是當(dāng)前和今后一個時期山東省推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的重要指導(dǎo)性文件。

存量潛力巨大

再開發(fā)勢在必行

城鎮(zhèn)低效用地是指現(xiàn)有建設(shè)用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊且權(quán)屬清晰、不存在爭議的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。省自然資源廳一級巡視員王桂鵬表示，山東省存量土地資源潛力可觀，根據(jù)《山東省土地整治規(guī)劃（2016－2020年）》，全省城鎮(zhèn)建設(shè)用地可挖現(xiàn)實潛力達(dá)153.8萬畝，占全省城鎮(zhèn)工礦用地總面積的11%。

近年來，山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化，但在一些地方，由于歷史原因或發(fā)展進(jìn)程影響，一方面城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張占用大量耕地良田，土地開發(fā)強(qiáng)度過高，與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)；另一方面，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大。低效用地集中表現(xiàn)在：一是布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低，存在閑置浪費(fèi)現(xiàn)象；二是產(chǎn)業(yè)用地配置不合理，大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)；三是舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房建筑危舊、設(shè)施落后、環(huán)境臟亂，群眾意見較大。

據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間國家下達(dá)山東省新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)逐年減少，2019與2016年相比，新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)減少6.84萬畝。全省有超過一半的市建設(shè)用地總規(guī)模出現(xiàn)“倒掛”，也就是說，除了省預(yù)留交通、水利及其他用地規(guī)模，“倒掛”的市有指標(biāo)也無法落地。深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、盤活存量建設(shè)用地已成為目前解決發(fā)展空間矛盾的必由之路。

王桂鵬認(rèn)為，“山東將進(jìn)入存量用地發(fā)展時代，盤活存量資源，加快騰籠換鳥，提高用地效益和投入產(chǎn)出強(qiáng)度。”

實施增存掛鉤

獎懲雙向發(fā)力

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)大多需要對原有用地進(jìn)行重新規(guī)劃和用途轉(zhuǎn)換，與新增建設(shè)用地相比，存在風(fēng)險大、投資多、拆遷補(bǔ)償安置和建設(shè)成本較高等難題。

在《意見》起草過程中，省自然資源廳聚焦當(dāng)前各地反映的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進(jìn)程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，充分學(xué)習(xí)借鑒廣東、浙江、江蘇、上海等省市的先進(jìn)經(jīng)驗，堅持問題導(dǎo)向和政策集成，堅持“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、政策激勵、示范引領(lǐng)”，從正向激勵和反向倒逼兩方面推進(jìn)低效用地再開發(fā)。

根據(jù)《意見》，再開發(fā)范圍主要分為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級類、城鎮(zhèn)更新改造類、用地效益提升類三種類型用地。各市、縣（市、區(qū)）政府在城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查基礎(chǔ)上，合理確定本地區(qū)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；省自然資源廳負(fù)責(zé)制定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)調(diào)查技術(shù)指南和數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的信息管理平臺并實施動態(tài)管理，經(jīng)審核納入數(shù)據(jù)庫的地塊方可依照《意見》有關(guān)政策進(jìn)行再開發(fā)。

針對低效用地改造開發(fā)動力不足、企業(yè)退出低效用地難等問題，《意見》提出了8項配套措施。如根據(jù)當(dāng)?shù)厣弦荒甓仍匍_發(fā)規(guī)模，按一定比例獎勵新增用地指標(biāo)；省級將統(tǒng)籌整合相關(guān)財政資金，支持各地開展低效用地再開發(fā)工作。市、縣（市、區(qū)）土地增值稅收入較上年增長超過8%以上的部分，省財政按分享收入60%比例給予補(bǔ)助。

省自然資源廳自然資源開發(fā)利用處處長徐勇認(rèn)為，對政府而言，通過加強(qiáng)規(guī)劃保障，實施增存掛鉤、獎勵新增指標(biāo)，加大財稅金融支持力度、省級土地增值稅收分享收入按一定比例補(bǔ)助等方式，引導(dǎo)各級政府主動作為。對企業(yè)而言，結(jié)合“畝產(chǎn)效益”評價、資源要素差別化配置，通過強(qiáng)化倒逼促改措施、支持加快轉(zhuǎn)型升級、鼓勵異地搬遷改造等方式倒逼退出低效用地。

政府充分讓利

完善城市功能

“過去，城鎮(zhèn)低效用地改造開發(fā)主要由政府主導(dǎo)，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補(bǔ)償，無緣分享改造開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造開發(fā)困難重重。”王桂鵬說。對此，《意見》在落實公益性責(zé)任的前提下，鼓勵土地權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織等市場主體和社會力量自主參與改造開發(fā)，增強(qiáng)改造開發(fā)的動力；構(gòu)建有效的溝通協(xié)商和信息公開機(jī)制，充分尊重土地權(quán)利人的意愿，提高改造開發(fā)工作的公開性和透明度，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正。

對政府主導(dǎo)開發(fā)的低效用地，充分讓利于原土地權(quán)利人，對原土地權(quán)利人采取物業(yè)返還等方式獎勵。對其他主體改造開發(fā)的制定相應(yīng)激勵政策。

規(guī)劃用途為商品住宅或城市公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的，仍由政府依法收回或收購后統(tǒng)籌組織開發(fā)建設(shè)。

由原土地使用權(quán)人、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及市場主體改造開發(fā)為經(jīng)營性用地的，需將一定比例的土地?zé)o償移交政府用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公益性項目建設(shè)，完善城市公共服務(wù)功能、保障城市公共空間。

記者了解到，與低效用地再開發(fā)配套，《山東省深入推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實施方案》《山東省爛尾工程及閑置廠房專項整治三年行動方案》均已出臺。（王亞楠）

[責(zé)任編輯：楊凡、崔中連]

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