原標(biāo)題：一場(chǎng)“強(qiáng)拆”變“自拆”的嬗變

來(lái)源：檢察日?qǐng)?bào)

圖①：違建別墅拆除前

圖②：采用無(wú)人機(jī)固定證據(jù)

圖③：去現(xiàn)場(chǎng)摸排走訪

圖④：現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商制定預(yù)案

近年來(lái)，一些土地承包者擅自改變土地用途，在承包土地上建設(shè)違法建筑，當(dāng)行政執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行查處時(shí)，他們往往以建設(shè)“看護(hù)房”的名義蒙混過(guò)關(guān)，導(dǎo)致拆除工作久拖不決，形成了不良的示范效應(yīng)。日前，山東省某市檢察院在查辦一起案件中積極探索以行政非訴執(zhí)行監(jiān)督方式，兼顧法、理、情，消除了當(dāng)事人的抵觸心理，使政府難以實(shí)施的“強(qiáng)拆”變?yōu)楫?dāng)事人心甘情愿的“自拆”，并為當(dāng)?shù)靥幚砥渌愋桶讣峁┝丝山梃b的經(jīng)驗(yàn)。

此案因取得了案結(jié)事了政和的辦案效果，被評(píng)為全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督”專項(xiàng)活動(dòng)優(yōu)秀案件。

群眾來(lái)信舉報(bào)3200平方米違建

“我們村的林地里有一處違建別墅，行政機(jī)關(guān)早已作出限期拆除的行政處罰，法院也作出準(zhǔn)予強(qiáng)制拆除的裁定，但是好幾年過(guò)去了，違建別墅依然存在。檢察院能不能好好查一查？”2020年6月的一天，山東某市檢察院控告申訴檢察部門(mén)移交過(guò)來(lái)的一封群眾來(lái)信引起了該院行政檢察部門(mén)檢察官的注意。這是該院推動(dòng)“四大檢察”融合發(fā)展、建立案件線索內(nèi)部移送機(jī)制后，首次將該機(jī)制應(yīng)用于行政檢察的辦案實(shí)踐中。

對(duì)這封群眾來(lái)信所反映的情況進(jìn)行初步分析后，該院行政檢察辦案團(tuán)隊(duì)敏銳意識(shí)到，這是一條有價(jià)值的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督線索。經(jīng)檢察官聯(lián)席會(huì)議討論，該院決定對(duì)這一線索啟動(dòng)初查。辦案團(tuán)隊(duì)隨即制定初查方案，以法院、行政執(zhí)法部門(mén)為目標(biāo)，兵分兩路開(kāi)展調(diào)查取證工作。

通過(guò)調(diào)閱法院、行政執(zhí)法部門(mén)的相關(guān)案卷，辦案檢察官初步了解到：被舉報(bào)人劉某承包某村2000余畝荒山林地用于奶牛養(yǎng)殖和板栗種植。2016年5月，劉某未經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，擅自占用承包林地中的3200平方米建設(shè)了別墅等建筑設(shè)施。行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)其違法建設(shè)行為依法進(jìn)行查處，并作出行政處罰決定，責(zé)令劉某繳納人民幣8萬(wàn)元罰款，并限期拆除違法建筑設(shè)施。劉某在法律規(guī)定期間既未申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定，行政執(zhí)法部門(mén)催告無(wú)效后向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。2017年3月，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制拆除劉某違法建造的別墅及其他建筑設(shè)施，具體由鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，行政執(zhí)法部門(mén)協(xié)助配合；劉某于裁定送達(dá)之日起十日內(nèi)履行繳納罰款義務(wù)。

了解了基本案情后，檢察機(jī)關(guān)立即函詢法院執(zhí)行局，得到的反饋情況證實(shí)，人民幣8萬(wàn)元的罰款尚未收繳到位。

無(wú)人機(jī)高清攝像固定證據(jù)

初查情況與群眾來(lái)信反映的情況基本吻合。為進(jìn)一步查明案情，摸清違法建筑設(shè)施的現(xiàn)狀，辦案檢察官?zèng)Q定前往違法建筑所在地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。

到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，辦案檢察官發(fā)現(xiàn)，違法建筑設(shè)施位于劉某承包的荒山林地內(nèi)部，出于看護(hù)和防火等需求，進(jìn)出山林的道路均被人為設(shè)置的隔離柵欄封閉。辦案檢察官多次撥打劉某電話，卻始終無(wú)人接聽(tīng)；通過(guò)當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T幫忙聯(lián)系到劉某并釋明來(lái)意后，劉某又以身在外地、防火期內(nèi)非工作人員禁止進(jìn)山等理由推托。

第一次進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，辦案檢察官就吃了“閉門(mén)羹”，這讓辦案團(tuán)隊(duì)對(duì)此案的辦理難度有了更清醒的認(rèn)識(shí)。為穩(wěn)妥、安全地掌握第一手關(guān)鍵證據(jù)，避免因措施不當(dāng)而激化矛盾、引發(fā)負(fù)面輿情，該院分管副檢察長(zhǎng)親自掛帥，安排成立聯(lián)合調(diào)查組，由技術(shù)保障、警務(wù)等部門(mén)全力配合行政檢察辦案團(tuán)隊(duì)的調(diào)查取證工作，進(jìn)一步提高調(diào)查取證工作質(zhì)效。針對(duì)違法建筑設(shè)施地處荒山林地內(nèi)部、人員直接進(jìn)入取證存在困難的情況，技術(shù)部門(mén)建議利用無(wú)人機(jī)高清攝像功能，遠(yuǎn)程固定證據(jù)。這一建議得到調(diào)查組其他成員的一致認(rèn)可。

再次前往違法建筑設(shè)施所在的林地后，調(diào)查組使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行遠(yuǎn)程抓拍，發(fā)現(xiàn)違建別墅等設(shè)施仍然存在。為增強(qiáng)證據(jù)的證明力，調(diào)查組采用持續(xù)定點(diǎn)拍攝的方式，進(jìn)一步抓拍到違建內(nèi)不時(shí)有人員進(jìn)出，而且屋內(nèi)有人吃飯、健身。

掌握了關(guān)鍵證據(jù)后，某市檢察院就此案于2020年6月30日、7月16日分別向法院、當(dāng)?shù)卣l(fā)出檢察建議，建議依法啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。

違建長(zhǎng)期未拆除原因復(fù)雜

在長(zhǎng)達(dá)4年多的時(shí)間里，行政執(zhí)法部門(mén)和法院都依法履行了相應(yīng)職責(zé)，可到頭來(lái)罰款沒(méi)繳、違建也沒(méi)拆。究竟是什么原因?qū)е滦姓幜P決定和法院裁定成了“一紙空文”？這一次，檢察建議能夠落實(shí)到位嗎？

經(jīng)辦案檢察官多方走訪調(diào)查，這處違建長(zhǎng)期未被拆除的復(fù)雜原因終于被查明——原來(lái)，違法建設(shè)的別墅等設(shè)施位于山區(qū)內(nèi)部，建設(shè)體量較大。當(dāng)初劉某投入很大心血，投資近千萬(wàn)元，且有部分建筑設(shè)施的建設(shè)目的符合法律規(guī)定。行政處罰決定作出后，劉某無(wú)法接受自己千辛萬(wàn)苦建成的房屋說(shuō)拆就拆。此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林防火條例》《山東省森林防火管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)為其經(jīng)營(yíng)林地配備必要的防火設(shè)施和設(shè)備。劉某承包2000多畝荒山林地，為此建設(shè)一些看護(hù)設(shè)施也屬必要。正因如此，劉某的內(nèi)心不舍、不滿等多種情緒交織，對(duì)強(qiáng)制拆除工作的抵觸情緒很大。

另一方面，違建設(shè)施處于山區(qū)丘陵地帶，大型施工機(jī)械不便進(jìn)場(chǎng)，拆除施工較為困難，且需要較多的資金投入。而劉某又是當(dāng)?shù)刂髽I(yè)家，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較大，法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)拆裁定后，劉某通過(guò)多種途徑向當(dāng)?shù)卣磉_(dá)自身訴求，給當(dāng)?shù)卣畬?shí)施強(qiáng)拆工作增添了不小壓力。

綜合上述情況，辦案檢察官分析認(rèn)為，在劉某的“心墻”消除前，直接采用強(qiáng)制手段拆除違建設(shè)施，既不利于拆除工作的順利實(shí)施，也不利于優(yōu)化地方營(yíng)商環(huán)境和穩(wěn)定民營(yíng)企業(yè)的投資信心。

如何才能實(shí)現(xiàn)最佳辦案效果？該院在發(fā)出檢察建議后，安排專人靠前、盯緊，跟進(jìn)檢察建議的落實(shí)，并與法院、當(dāng)?shù)卣坏老朕k法，共同研究妥善解決問(wèn)題的方案。

從“堅(jiān)決不拆”到自動(dòng)拆除

2020年12月31日，自然資源部辦公廳、最高人民檢察院辦公廳聯(lián)合簽署《自然資源主管部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)在土地執(zhí)法查處領(lǐng)域加強(qiáng)協(xié)作配合的試點(diǎn)方案》。隨后，最高檢在全國(guó)部署開(kāi)展“土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督”專項(xiàng)活動(dòng)。

如何在破解土地執(zhí)法領(lǐng)域執(zhí)行難題中實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的目標(biāo)？檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步加強(qiáng)與自然資源部門(mén)、綜合行政執(zhí)法部門(mén)、當(dāng)?shù)卣臏贤▍f(xié)商，更多地適用換位思考的方式做工作、想辦法，多方協(xié)作一致，共同推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。最終，本著從當(dāng)事人角度出發(fā)，立足于解決問(wèn)題的同時(shí)最大限度消除當(dāng)事人抵觸情緒、化解當(dāng)事人違建拆除的“心結(jié)”，確立了兩步走方案：第一步，由當(dāng)?shù)卣e極牽線搭橋，尋求規(guī)劃、土地等相關(guān)部門(mén)的幫助，探討補(bǔ)辦合法手續(xù)的可能性；第二步，聯(lián)合行政執(zhí)法部門(mén)、當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)與當(dāng)事人的溝通，強(qiáng)化釋法說(shuō)理，讓當(dāng)事人充分了解國(guó)家的法律政策，逐步接受強(qiáng)拆事實(shí)，配合相關(guān)工作的實(shí)施。

方案確定后得到了各方的認(rèn)可。隨后，當(dāng)?shù)卣脟?guó)家開(kāi)展第三次土地調(diào)查的契機(jī)，與有關(guān)部門(mén)充分論證后重新調(diào)整鎮(zhèn)村規(guī)劃，同時(shí)通知?jiǎng)⒛程峁┫嚓P(guān)的租賃合同、建房證明、土地類別。經(jīng)充分查證，劉某承包的地塊位于山區(qū)林地，不屬于鎮(zhèn)駐地國(guó)土空間規(guī)劃編制范圍內(nèi)，新的規(guī)劃方案未得到上級(jí)批準(zhǔn)，補(bǔ)辦合法手續(xù)這一步行不通。

于是，第二步方案馬上跟進(jìn)。為全力實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，由檢察機(jī)關(guān)牽頭，聯(lián)合有關(guān)部門(mén)成立針對(duì)強(qiáng)拆的工作專班。經(jīng)深入研究后，工作專班決定依法拆除餐廳、人造景觀等大部分違法建筑設(shè)施，保留涉及養(yǎng)殖化驗(yàn)、森林防火等必要的小規(guī)模看護(hù)房，同時(shí)各方共同努力，進(jìn)一步做好當(dāng)事人的思想工作。在近一年的接觸中，工作專班設(shè)身處地了解當(dāng)事人的想法和訴求，以“求極致”的工作態(tài)度慢慢感化了劉某，使他“堅(jiān)決不拆”的心態(tài)逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。

“我知道建這片房屋是沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批的，但我為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作出了那么大貢獻(xiàn)，又承包了這片林地用于畜牧養(yǎng)殖、林業(yè)種植，建房子也是為了搞好經(jīng)營(yíng)管理。行政機(jī)關(guān)一紙?zhí)幜P決定就要拆除，我當(dāng)時(shí)根本接受不了。”當(dāng)檢察官再次登門(mén)做工作時(shí)，劉某袒露心聲，“不過(guò)，一年來(lái)，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)和地方政府的一次次上門(mén)走訪、不斷地釋法說(shuō)理，我也知道了國(guó)家對(duì)林地保護(hù)、違建拆除的決心。你們的工作態(tài)度和良苦用心我都看在眼里，我愿意接受處罰，自己拆除違建設(shè)施。”

最終，劉某表示愿意履行義務(wù)，不但補(bǔ)繳了8萬(wàn)元罰款，還承諾主動(dòng)拆除違建設(shè)施。目前，除允許保留的必要的看護(hù)房外，其他如會(huì)所，健身、娛樂(lè)設(shè)施等均已全部拆除。

做好監(jiān)督辦案“后半篇文章”

這起違法建筑設(shè)施的拆除，不僅實(shí)質(zhì)性化解了長(zhǎng)期存在的行政爭(zhēng)議，還為該市土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的開(kāi)展起到很好的示范作用。

辦結(jié)該案后，某市檢察院并沒(méi)有停下腳步，而是通過(guò)制發(fā)檢察建議的方式積極開(kāi)展類案監(jiān)督工作，一方面建議行政機(jī)關(guān)通過(guò)詳細(xì)的釋法說(shuō)理，化解當(dāng)事人對(duì)行政處罰的疑慮與誤解，促進(jìn)執(zhí)行難問(wèn)題的有效解決；另一方面加強(qiáng)與法院、行政部門(mén)的溝通，對(duì)于不及時(shí)履行法院生效裁定行為予以糾正。同時(shí)，針對(duì)此類案件中暴露出的執(zhí)行不順暢、溝通不及時(shí)等問(wèn)題，主動(dòng)延伸工作觸角，結(jié)合最高檢“基層院建設(shè)落實(shí)年”、山東省檢察院“全省基層院建設(shè)三年攻堅(jiān)行動(dòng)”各項(xiàng)部署，以專項(xiàng)活動(dòng)為抓手，加強(qiáng)與自然資源主管部門(mén)協(xié)作配合機(jī)制的建設(shè)，推動(dòng)建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享、案情通報(bào)、案件移送良性循環(huán)工作機(jī)制。

日前，該院與法院、司法局聯(lián)合會(huì)簽了關(guān)于《建立內(nèi)外協(xié)作監(jiān)督行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)經(jīng)市委全面深化改革委員會(huì)會(huì)議研究通過(guò)并印發(fā)實(shí)施。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的積極推動(dòng)，該市行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解平臺(tái)目前已初步建立，行政檢察監(jiān)督、行政審判與行政執(zhí)法之間協(xié)作配合通道得以打通。

此外，為進(jìn)一步落實(shí)檢察建議，以此案辦理為契機(jī)，該市自然資源局、綜合行政執(zhí)法局聯(lián)合開(kāi)展了拆違治亂攻堅(jiān)專項(xiàng)行動(dòng)。截至目前，已累計(jì)拆除存量違建46萬(wàn)平方米，拆除新生違建17處7674平方米。結(jié)合“作風(fēng)能力提升年”活動(dòng)，該市在建立三級(jí)網(wǎng)格巡查制度的基礎(chǔ)上，還積極開(kāi)展了“無(wú)違建”鎮(zhèn)街、社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)。

想爆料？請(qǐng)登錄《陽(yáng)光連線》（ https://minsheng.iqilu.com/）、撥打新聞熱線0531-66661234或96678，或登錄齊魯網(wǎng)官方微博（@齊魯網(wǎng)）提供新聞線索。齊魯網(wǎng)廣告熱線0531-81695052，誠(chéng)邀合作伙伴。