□　本報記者　吳曉鋒

黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù),在重慶市全面依法治市工作中,“抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)”“抓改革創(chuàng)新這個動力”成為全國矚目的焦點。

近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》,掀起了全面依法治國的新一輪熱潮。而重慶市委辦公廳在2016年5月印發(fā)的《進(jìn)一步營造全面依法治市濃厚氛圍的工作方案》中,就把“黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定”作為重中之重。

自2014年11月初研究部署依法治市工作以來已逾兩年,全面依法治國的重慶實踐進(jìn)展如何呢?近日,《法制日報》記者專程赴渝進(jìn)行了調(diào)查采訪。

必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)

2014年12月2日,重慶市委召開常委會,決定成立由市委書記孫政才任組長,市長、市人大常委會主任、市政協(xié)主席為副組長的全面推進(jìn)依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)配備級別之高令人矚目。

“全面依法治市必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵。”孫政才在領(lǐng)導(dǎo)小組召開的第一次會議上強調(diào)。這成為重慶依法治市工作的著力點和突破口。迄今為止,領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)召開四次會議,每一次會議都會把抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”作為重點強調(diào)和部署。

為將“抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)”落到實處,重慶開展了黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況專項督查。專項督查每年開展一次,重點對黨政主要負(fù)責(zé)人在法治建設(shè)方面加強組織領(lǐng)導(dǎo)、建立長效機制、研究部署有關(guān)工作、協(xié)調(diào)解決重大問題、督辦抓落實以及自身尊法學(xué)法用法情況進(jìn)行督促檢查。

“專項督查還會對本地區(qū)本部門一年內(nèi)發(fā)生多起重大違法行政案件、造成嚴(yán)重社會后果的,依法追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。”重慶市委組織部工作人員馬新季告訴記者。

黨政主要負(fù)責(zé)人述法制度也是重慶建立的一項重要機制。2013年起,重慶將黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)、帶頭尊法學(xué)法守法用法等情況作為年度述職述廉重要內(nèi)容。

“市委將能不能帶頭依法辦事、正確用權(quán)和是否善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定作為各級組織部門考察識別干部的重要內(nèi)容。”重慶市委組織部綜合處處長張翱介紹說,重慶在立法、執(zhí)法、司法部門領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整補充和區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)班子換屆工作中,注重選拔法治素養(yǎng)好的優(yōu)秀干部。

“區(qū)縣委書記要帶頭尊法、學(xué)法、守法、用法,善于用法治思維和法治方式推動工作、化解矛盾、管控風(fēng)險。”在2016年11月召開的重慶區(qū)縣委書記座談會上,孫政才強調(diào)。

重慶市堅持正面激勵和反面警示相結(jié)合,強化舉報投訴處理反饋、開展明察暗訪活動,加大對領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法司法人員違紀(jì)違法行為查處力度。為此,重慶建立起常態(tài)化曝光反面典型案例機制,對領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法、超越或濫用法定職權(quán)等的典型案件,在有關(guān)政務(wù)網(wǎng)站和市內(nèi)主流媒體上予以曝光。

“常態(tài)化曝光反面典型案例,是行政機關(guān)、司法機關(guān)自曝‘家丑’,既有引以為戒的警示作用,又有黨和政府堅定不移推進(jìn)法治建設(shè)的宣示作用。”西南政法大學(xué)行政法學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師譚宗澤教授如是說。

“在依法治區(qū)工作中,黨委政府是第一守法者,第一執(zhí)法者、第一護(hù)法人也是第一約束對象。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,更要以身作則,堅決杜絕以言代法、以權(quán)代法現(xiàn)象。”重慶市長壽區(qū)區(qū)委書記趙世慶告訴記者。

建立法治理論考試與旁聽審判機制

2016年10月15日,在西南政法大學(xué)渝北校區(qū),2016年秋季重慶市新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試成功舉行。當(dāng)天,包括103名市管領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的全市2510名新提任領(lǐng)導(dǎo)干部參考,除了主考場西南政法大學(xué)之外,另有35個區(qū)縣考場同時進(jìn)行。

新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試工作,是重慶市抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的一大亮點。自2005年9月首次實施以來已舉行22次,共有45558名新提任領(lǐng)導(dǎo)干部參考,其中市管領(lǐng)導(dǎo)干部2233人。

近年來,為進(jìn)一步加強領(lǐng)導(dǎo)干部法治宣傳教育,重慶市制定出臺《中共重慶市委關(guān)于開展新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試的意見》重慶市新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試實施辦法》,擴大了考試對象范圍,完善了工作運行機制,加大了以考促學(xué)力度。

而從2016年開始,重慶市更是創(chuàng)新開展領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試抽考工作,首次對參加年度普法考試的市級單位處級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行抽考,并實行集中閉卷考試。2016年11月,在全市法治理論知識考試領(lǐng)導(dǎo)干部抽考中,重慶還首次將抽考范圍從市級部門處級干部擴大到了廳級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部,擴大到了在區(qū)縣工作的市管領(lǐng)導(dǎo)干部以及區(qū)縣管理的領(lǐng)導(dǎo)干部,并將實現(xiàn)全體現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部在“七五”普法期間都能參加一次集中學(xué)習(xí)考試的目標(biāo)。

在本次考試中,重慶全市共有7899名隨機抽取的領(lǐng)導(dǎo)干部參考,其中市管領(lǐng)導(dǎo)干部254名,處級領(lǐng)導(dǎo)干部6766名,涉及市、區(qū)(縣)兩級部門3353個。

單一孤立的領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論考試成效畢竟有限,重慶市也意識到這一點。

“我們創(chuàng)造性地將領(lǐng)導(dǎo)干部旁聽法庭審判與法治理論考試制度有機結(jié)合,有序組織新提任領(lǐng)導(dǎo)干部和被隨機抽取參加年度法治理論考試的領(lǐng)導(dǎo)干部,就近旁聽有關(guān)職務(wù)犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判。”重慶市司法局法制宣傳處副處長宋剛告訴記者。

2016年7月21日,重慶市江北區(qū)人民法院大法庭內(nèi)座無虛席,來自全市各個單位的180余名處級以上干部旁聽了一起普通行政訴訟案件庭審,庭審持續(xù)近3個小時,參與旁聽的機關(guān)干部們還不時做記錄。這180多名處級以上干部均參加了法治理論知識考試抽考或新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試,他們將分批旁聽一次有關(guān)職務(wù)犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判。

截至目前,重慶市已組織12批1606人旁聽有關(guān)職務(wù)犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判,實現(xiàn)了重慶市領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論學(xué)習(xí)與法治教育實踐之間的進(jìn)一步緊密結(jié)合,提升了教育的針對性和互動性。

機制保障行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴

兩年前的4月8日,一起涉及征地問題的行政訴訟案件引發(fā)廣泛關(guān)注。不是因為這起案件本身有多大的社會影響力,而是作為重慶首位在行政訴訟中出庭應(yīng)訴的正廳級“行政一把手”,時任重慶市南川區(qū)區(qū)長曹清堯坐上了被告席。

“曹區(qū)長,雖然我今天敗訴了,但是輸?shù)眯姆诜?因為你讓我知道我錯在了哪里。”重慶市南川區(qū)鄭某對區(qū)長曹清堯感慨地說。

出庭應(yīng)訴的不僅僅是曹清堯,包括重慶市巴南區(qū)區(qū)長陳剛、重慶市墊江縣縣長梅時雨等這些重慶市各區(qū)縣行政機關(guān)一把手,都曾出現(xiàn)在行政訴訟的被告席上。

“人民群眾能夠把政府告上法庭,說明我們?nèi)嗣袢罕姷拿裰鞣ㄖ我庾R增強了,他們不是采取非理性的方式來主張自己的訴求,而是相信法律、法庭會給自己一個公正的說法。”陳剛告訴記者。

2015年正式實施的新的行政訴訟法第三條第三款規(guī)定:“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”這也是國家在法律層面對領(lǐng)導(dǎo)干部出庭應(yīng)訴作出的規(guī)定。

在重慶,這種行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的新常態(tài)已經(jīng)形成,而這都源于重慶市委市政府對推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴所作出的努力。

在《進(jìn)一步營造全面依法治市濃厚氛圍的工作方案》中,重慶市要求行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴,并加強對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的監(jiān)督,定期通報行政機關(guān)出庭應(yīng)訴情況。　

此前的2011年3月,重慶正式實施了《重慶市行政機關(guān)行政應(yīng)訴辦法》,各區(qū)縣和市級部門結(jié)合實際制定了具體實施辦法,將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的有關(guān)情況納入相關(guān)考核。

2016年6月,陳剛擔(dān)任區(qū)長的巴南區(qū)出臺了《巴南區(qū)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴辦法》,從8個方面規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。

4個月后,重慶市在全市范圍內(nèi)正式制定《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加強和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的實施意見》,對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出更為細(xì)致的規(guī)定。

所有這些,都從機制上保證了重慶各級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴形成新常態(tài)。

“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,有助于領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的錘煉,有助于行政爭議的實質(zhì)性化解,也有助于樹立政府法治形象。”重慶市政府法制辦高級法律專務(wù)謝建軍說。

在重慶市政府法制辦采訪時,記者得知,在一系列相關(guān)舉措的推動下,2015年,以豐都縣、秀山縣、巫溪縣為代表的各區(qū)縣以及以市食藥監(jiān)局、市交委、市城鄉(xiāng)建委、市林業(yè)局、市民政局為代表的各市級部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較高,在相關(guān)排行中名列前茅。

“領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭轉(zhuǎn)變觀念,帶頭學(xué)法守法,嚴(yán)格遵守和執(zhí)行黨的紀(jì)律；帶頭依法辦事,自覺接受監(jiān)督,確保依法正確行使權(quán)力。”這是在市委全面推進(jìn)依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上,孫政才對“抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵”的要求。如今,在重慶,領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭厲行法治,已成為全面依法治市工作中最亮麗的風(fēng)景線。

“常態(tài)化曝光反面典型案例,是行政機關(guān)、司法機關(guān)自曝‘家丑’,既有引以為戒的警示作用,又有黨和政府堅定不移推進(jìn)法治建設(shè)的宣示作用。”西南政法大學(xué)行政法學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師譚宗澤教授如是說。

“在依法治區(qū)工作中,黨委、政府是第一守法者、第一執(zhí)法者、第一護(hù)法人,也是第一約束對象。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,更要以身作則,堅決杜絕以言代法、以權(quán)代法現(xiàn)象。”重慶市長壽區(qū)委書記趙世慶告訴記者。

法治理論考試與旁聽審判有機結(jié)合

2016年10月15日,在西南政法大學(xué)渝北校區(qū),秋季重慶市新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試成功舉行。當(dāng)天,包括103名市管領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的全市2510名新提任領(lǐng)導(dǎo)干部參加,除了主考場西南政法大學(xué)之外,另有35個區(qū)縣考場同時進(jìn)行。

新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試工作,是重慶市抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的又一亮點。自2005年9月首次實施以來已舉行22次,共有45558名新提任領(lǐng)導(dǎo)干部參考,其中市管領(lǐng)導(dǎo)干部2233人。

近年來,為進(jìn)一步加強領(lǐng)導(dǎo)干部法治宣傳教育,重慶市制定出臺《中共重慶市委關(guān)于開展新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試的意見》《重慶市新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試實施辦法》,擴大了考試對象范圍,完善了工作運行機制,加大了以考促學(xué)力度。

而從2016年開始,重慶市更是創(chuàng)新開展領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試抽考工作,首次對參加年度普法考試的市級單位處級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行抽考,并實行集中閉卷考試。2016年11月,在全市法治理論知識考試領(lǐng)導(dǎo)干部抽考中,重慶還首次將抽考范圍從市級部門處級干部擴大到廳級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部,擴大到在區(qū)縣工作的市管領(lǐng)導(dǎo)干部以及區(qū)縣管理的領(lǐng)導(dǎo)干部,并確立了全體現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部在“七五”普法期間都要參加一次集中學(xué)習(xí)考試的目標(biāo)。

在本次考試中,重慶市共有7899名隨機抽取的領(lǐng)導(dǎo)干部參加,其中市管領(lǐng)導(dǎo)干部254名,處級領(lǐng)導(dǎo)干部6766名,涉及市、區(qū)(縣)兩級部門3353個。

單一孤立的領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論考試成效畢竟有限,重慶市也意識到了這一點。

“我們創(chuàng)造性地將領(lǐng)導(dǎo)干部旁聽法庭審判與法治理論考試制度有機結(jié)合,有序組織新提任領(lǐng)導(dǎo)干部和被隨機抽取參加年度法治理論考試的領(lǐng)導(dǎo)干部,就近旁聽有關(guān)職務(wù)犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判。”重慶市司法局法制宣傳處副處長宋剛告訴記者。

2016年7月21日,重慶市江北區(qū)人民法院大法庭內(nèi)座無虛席,來自全市各個單位的180余名處級以上干部旁聽了一起普通行政訴訟案件庭審,庭審持續(xù)近3個小時,參與旁聽的機關(guān)干部們還不時做記錄。這180多名處級以上干部均參加了法治理論知識考試抽考或新提任領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論知識考試,他們將分批旁聽一次有關(guān)職務(wù)犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判。

截至目前,重慶市已組織12批1606人旁聽有關(guān)職務(wù)犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判,實現(xiàn)了重慶市領(lǐng)導(dǎo)干部法治理論學(xué)習(xí)與法治教育實踐之間的進(jìn)一步緊密結(jié)合,提升了教育的針對性和互動性。

機制保障“行政一把手”出庭應(yīng)訴

三年前的4月8日,一起涉及征地問題的行政訴訟案件引發(fā)廣泛關(guān)注。不是因為這起案件本身有多大的社會影響力,而是作為重慶首位在行政訴訟中出庭應(yīng)訴的正廳級“行政一把手”,時任重慶市南川區(qū)區(qū)長曹清堯坐上了被告席。

“曹區(qū)長,雖然我今天敗訴了,但是輸?shù)眯姆诜?因為你讓我知道我錯在了哪里。”重慶市南川區(qū)鄭某對區(qū)長曹清堯感慨地說。

出庭應(yīng)訴的不僅僅是曹清堯,包括重慶市巴南區(qū)區(qū)長陳剛、重慶市墊江縣縣長梅時雨等這些重慶市各區(qū)縣行政機關(guān)一把手,都曾出現(xiàn)在行政訴訟的被告席上。

“人民群眾能夠把政府告上法庭,說明我們?nèi)嗣袢罕姷拿裰鞣ㄖ我庾R增強了,他們不是采取非理性的方式來主張自己的訴求,而是相信法律、法庭會給自己一個公正的說法。”陳剛告訴記者。

2015年正式實施的新的行政訴訟法第三條第三款規(guī)定:“被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”這也是國家在法律層面對領(lǐng)導(dǎo)干部出庭應(yīng)訴作出的規(guī)定。

在重慶,這種行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的新常態(tài)已經(jīng)形成,而這都源于重慶市委、市政府對推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴所作出的努力。

在《進(jìn)一步營造全面依法治市濃厚氛圍的工作方案》中,重慶市要求行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴,并加強對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的監(jiān)督,定期通報行政機關(guān)出庭應(yīng)訴情況。　

此前的2011年3月,重慶正式實施了《重慶市行政機關(guān)行政應(yīng)訴辦法》,各區(qū)縣和市級部門結(jié)合實際制定了具體實施辦法,將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的有關(guān)情況納入相關(guān)考核。

2016年6月,陳剛擔(dān)任區(qū)長的巴南區(qū)出臺了《巴南區(qū)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴辦法》,從8個方面規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。

4個月后,重慶市在全市范圍內(nèi)正式制定《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加強和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的實施意見》,對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出更為細(xì)致的規(guī)定。

所有這些,都從機制上保證了重慶各級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴形成新常態(tài)。

“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,有助于領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的錘煉,有助于行政爭議的實質(zhì)性化解,也有助于樹立政府法治形象。”重慶市政府法制辦高級法律專務(wù)謝建軍說。

在重慶市政府法制辦采訪時,記者得知,在一系列相關(guān)舉措的推動下,2015年,以豐都縣、秀山縣、巫溪縣為代表的各區(qū)縣以及以市食藥監(jiān)局、市交委、市城鄉(xiāng)建委、市林業(yè)局、市民政局為代表的各市級部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較高,在相關(guān)排行中名列前茅。

“領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭轉(zhuǎn)變觀念,帶頭學(xué)法守法,嚴(yán)格遵守和執(zhí)行黨的紀(jì)律；帶頭依法辦事,自覺接受監(jiān)督,確保依法正確行使權(quán)力。”這是在市委全面推進(jìn)依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上,孫政才對“抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵”的要求。如今,在重慶,領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭厲行法治,已成為全面依法治市工作中最亮麗的風(fēng)景線。