公證體制改革改不動，是因?yàn)椴辉父?/strong>

——專訪司法部律師公證工作指導(dǎo)司副司長施漢生

“實(shí)際上，2000年公證體制改革的方案中也提出了一些政策和措施，

但是一些地方不愿推、推不動、推走樣，造成了改革的不徹底。所以一些地方即使發(fā)一些文件，

也是不痛不癢、不解決實(shí)質(zhì)問題，其核心就是公證處的自主權(quán)無法落實(shí)。”

《中國新聞周刊》記者/霍思伊

8月17日，就公證體制改革的相關(guān)問題，《中國新聞周刊》專訪了司法部律師公證工作指導(dǎo)司副司長施漢生(正司局長級)。

資料圖：安徽省合肥市面向群眾公開舉行廉租房配租搖號。圖為公證人員在現(xiàn)場確認(rèn)、公證搖號確定的選房排序結(jié)果。中新社發(fā) 張婭子 攝

不改革無異于“慢性自殺”

中國新聞周刊：司法部部長張軍曾說：“從2000年提出公證機(jī)構(gòu)行政轉(zhuǎn)事業(yè)的改革任務(wù)到現(xiàn)在，17年過去了，全國居然還有將近三成的公證機(jī)構(gòu)仍保留在行政體制這個‘襁褓’中。”這17年來改革難以推動的主要原因是什么？

施漢生：正如張軍部長指出的那樣，行政體制公證機(jī)構(gòu)“改不動”的原因有以下幾個方面：首先，是司法行政機(jī)關(guān)不愿改。因?yàn)椤肮苻k合一”有利益因素在里面，公證機(jī)構(gòu)的人財物都直接插手干預(yù)。

其次，是公證機(jī)構(gòu)不想改。擁有雙重身份，既是公證員，又是行政干部，很安穩(wěn)。改制之后有壓力，適應(yīng)不了。說到底是“既要帽子、又要票子”，腳踩兩條船，企圖“兩頭占”，什么也不愿丟。

另外，也不僅僅是司法行政機(jī)關(guān)不放權(quán)，或有公證機(jī)構(gòu)不愿意改的情況，也有的是因?yàn)楦母锼枰呐涮渍卟坏轿唬@與當(dāng)?shù)鼐庌k、財政、人社等部門不無關(guān)系。無論如何，正如張軍部長所指出的，影響改革進(jìn)程的固然有客觀因素，但主觀方面思想認(rèn)識問題是主要原因。

實(shí)際上，2000年公證體制改革的方案中也提出了一些政策和措施，但是基于上面提到的幾個原因，一些地方不愿推、推不動、推走樣，造成了改革的不徹底。所以一些地方即使發(fā)一些文件，也是不痛不癢、不解決實(shí)質(zhì)問題，其核心就是公證處的自主權(quán)無法落實(shí)。

前一時期公證機(jī)構(gòu)行政改事業(yè)，一些地方改成了“收支兩條線”，沒有優(yōu)化激活公證機(jī)構(gòu)應(yīng)有的活力，這就需要他們在新一輪的改革中，繼續(xù)優(yōu)化事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，以改革作為驅(qū)動力，用好用足政策，避免“完不成預(yù)算，下不保底，超額創(chuàng)收，沒有獎金”的情況出現(xiàn)。

實(shí)踐表明，實(shí)行靈活機(jī)制的事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)或者合作制公證機(jī)構(gòu)，公證事業(yè)都有較大的發(fā)展，服務(wù)能力和發(fā)展活力明顯更強(qiáng)，發(fā)揮的作用更大。所以，張軍部長直言：公證體制改革早改早受益，不改無異于“慢性自殺”。

中國新聞周刊：今年司法部、中央編辦、財政部、人社部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作的意見》，跟以前的文件相比有什么不同？

施漢生：四部委《意見》與前幾年出臺的政策相比，更加明確了公證體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的方向，提出的各項(xiàng)改革配套措施也更加具體和可操作。

在行政體制公證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為事業(yè)體制方面，《意見》一是明確了在2017年底前，現(xiàn)有行政體制公證機(jī)構(gòu)全部改為事業(yè)體制。二是從機(jī)構(gòu)、編制上給予充分保障。行政體制公證機(jī)構(gòu)改為事業(yè)體制時，可以新設(shè)事業(yè)單位，原有行政編制通過置換的方式核撥事業(yè)編制，原使用的行政編制由機(jī)構(gòu)編制管理部門收回統(tǒng)籌使用，其中政法專項(xiàng)編制由中央編辦商司法部，統(tǒng)籌用于加強(qiáng)司法行政系統(tǒng)重點(diǎn)急需領(lǐng)域工作力量。這是我們爭取來的一個非常好的政策。

三是在人員安排上，是繼續(xù)做公務(wù)員還是做公證員，由他們自主決定。改革中具有公務(wù)員身份的公證員，選擇留在司法行政機(jī)關(guān)工作的，保留其公務(wù)員身份及工資、福利和養(yǎng)老、醫(yī)療保障待遇，選擇留在改革后的公證機(jī)構(gòu)工作的，執(zhí)行事業(yè)單位人事管理辦法和崗位績效工資制度，不保留公務(wù)員身份。

四是財政保障上，對改革為公益類事業(yè)單位的公證機(jī)構(gòu)，按照事業(yè)單位分類改革有關(guān)政策規(guī)定，提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障。

在類別細(xì)分上，我們鼓勵更多的公證機(jī)構(gòu)劃入公益二類，爭取更加靈活的運(yùn)行機(jī)制，為公證機(jī)構(gòu)發(fā)展注入更多的活力。

目前看，公益一類公證機(jī)構(gòu)因?yàn)椴荒苁召M(fèi)可能不保，差額撥款的公益二類又缺少靈活的分配激勵機(jī)制。因?yàn)槿绻话压C處當(dāng)成一般的事業(yè)單位，工資不如公務(wù)員，還和其他事業(yè)單位沒有差別，公證人員就會缺乏積極性。

所以，我們要在二類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化和優(yōu)化，比如在這個文件里提出創(chuàng)新編制管理制度，對劃入公益二類的公證機(jī)構(gòu)實(shí)行備案制，這是本次政策的一個亮點(diǎn)。就是允許公益二類的公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自身發(fā)展和工作需要合理確定人員編制，只需進(jìn)行編制備案，不需要編制審批。相當(dāng)于只配置事業(yè)單位的戶頭，但是不占國家的編制和財政撥款。備案制目前只在公立醫(yī)院、高校等少數(shù)領(lǐng)域試點(diǎn)，這次把公證機(jī)構(gòu)也納入其中，也是編制管理的創(chuàng)新舉措。

推進(jìn)合作制試點(diǎn)必須既積極又穩(wěn)妥

中國新聞周刊：現(xiàn)在對合作制公證處的發(fā)展是什么態(tài)度？既然實(shí)踐已經(jīng)證明合作制公證處的效率比事業(yè)體制和機(jī)關(guān)體制公證處都高，是不是可以大范圍試點(diǎn)，甚至全面鋪開？

施漢生：目前，全國有20家合作制公證處試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。2016年度，這20家公證機(jī)構(gòu)辦證量占全國公證機(jī)構(gòu)辦證總量的5.1%，業(yè)務(wù)收入占全國公證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)總收入的4.5%，資產(chǎn)規(guī)模從組建時的2300多萬元增至2億9千多萬元。廈門鷺江公證處從試點(diǎn)之初2001年6月的3名公證員，發(fā)展到目前公證員加科研團(tuán)隊近300人，至去年底共辦證54.5萬件，業(yè)務(wù)紅火。而15年來接到的投訴一共17起、復(fù)查57份公證書、撤證34份、補(bǔ)證2份，復(fù)查撤證率為萬分之零點(diǎn)六，涉訴案件無一敗訴、無一賠償。

總體來看，合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)在隊伍發(fā)展、業(yè)務(wù)增長、資產(chǎn)積累等方面都有顯著的增長，取得了實(shí)實(shí)在在、有目共睹的業(yè)績。

《意見》指出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)；堅持高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)，在具備條件的地區(qū)，可以設(shè)立合作制公證機(jī)構(gòu)；合理確定合作制公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，積極探索創(chuàng)新公證機(jī)構(gòu)組織形式，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、按市場規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公證機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)公證工作活力。

這里所謂的“高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)”，指的是它的發(fā)起人素質(zhì)要高，要有擔(dān)當(dāng)?shù)木瘢瑯I(yè)務(wù)上要精專，政治上要過硬。我們考慮合作制公證處里要建有黨支部，自始做好黨建工作，確保發(fā)展方向不走偏。

目前，司法部正在制定《關(guān)于推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的意見》，不日即將下發(fā)。這個試點(diǎn)《意見》將對設(shè)立合作制公證機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)思想、設(shè)立條件、設(shè)立程序、合作制公證機(jī)構(gòu)的組織形式、議事規(guī)則和權(quán)利義務(wù)、機(jī)構(gòu)管理的各個方面作出明確要求，尤其是在人們比較關(guān)心的方面做出規(guī)定，比如公證處內(nèi)部的分配機(jī)制、如何準(zhǔn)入和退出、質(zhì)量監(jiān)管等。對于合作制公證機(jī)構(gòu)更加明確的管理規(guī)則，司法部也將在下一步研究出臺。

合作制公證機(jī)構(gòu)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)不夠成熟，所以推進(jìn)合作制試點(diǎn)必須既積極又穩(wěn)妥，一哄而上容易生亂，達(dá)不到試點(diǎn)初衷和目的。當(dāng)然，合作制公證處的一些配套的措施目前還不完全，有些問題在法律上還沒有完全界定下來。所以我們提出一個省(區(qū)、市)先設(shè)幾個試點(diǎn)，過一兩年以后在對試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、視情安排。

合作制實(shí)際上也只是階段性的一種探索。今后，肯定是要按照市場規(guī)律和自律機(jī)制來大力推進(jìn)公證制度改革發(fā)展的。公信力是公證行業(yè)安身立命之本。目前而言，我們在思想準(zhǔn)備、人員素質(zhì)、管理規(guī)范和規(guī)則等方面都還不完全成熟，可以說還沒有準(zhǔn)備到位，因此我們只能走試點(diǎn)模式，抓緊試驗(yàn)總結(jié)。

中國新聞周刊：“案多人少”也是公證行業(yè)面臨的一個主要問題。改革中還會有一些公證員選擇回機(jī)關(guān)，會加劇人才的短缺。如何解決這一問題？

施漢生：現(xiàn)在我們要有前瞻性，當(dāng)公證處出現(xiàn)公證員年齡老化、返聘、依靠公務(wù)員兼辦(證)這些問題時，就要提前考量，及時補(bǔ)充工作人員。不能等到前任公證員離職，公證處面臨缺人處境時再想著補(bǔ)充。

法國每6000人設(shè)一個公證人事務(wù)所，意大利是每8000人設(shè)一個，而我國的公證員只占十萬分之零點(diǎn)幾的比例。

改革過程中，會有部分公證員選擇回機(jī)關(guān)，一些地方公證處就可能出現(xiàn)人手不足問題。對此，許多地方實(shí)行兩至三年的過渡期政策，由選擇回機(jī)關(guān)、具有公務(wù)員身份的公證員繼續(xù)辦理公證業(yè)務(wù)，同時抓緊招聘新的執(zhí)業(yè)公證員。

司法部也要求各地樹立“一盤棋”思想，有組織地選派改革搞得早、搞得好的地方的公證處副主任甚至主任，到剛剛改制的地方的公證處去掛職、支援，從管理上帶、業(yè)務(wù)上帶、方法上帶、理念上帶。同樣，新改革的地方，也可以選派主任、副主任、公證員到改革搞得較好的公證處去掛職、見習(xí)。

另外，我們還在考慮從政策上鼓勵改革搞得好的公證處，去相對落后的地方辦分支機(jī)構(gòu)或者合作辦公證處。

個別公證人員工作不夠負(fù)責(zé)

中國新聞周刊：過去，行政體制的公證處所承擔(dān)的賠償責(zé)任是屬于國家賠償，公證機(jī)構(gòu)改制為民事主體后，承擔(dān)賠償?shù)腻X從哪里出？

施漢生：公證機(jī)構(gòu)既然作為民事主體，就應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。具體到賠償責(zé)任，目前實(shí)施的是公證責(zé)任保險與公證賠償基金共同組成公證賠償體系，公證責(zé)任保險先行，公證賠償基金補(bǔ)充。

一方面，根據(jù)《公證法》規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參加公證執(zhí)業(yè)責(zé)任保險。公證責(zé)任保險是公證機(jī)構(gòu)在依法履行公證職務(wù)時，因工作過錯給公證當(dāng)事人或利害關(guān)系人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公證賠償責(zé)任的，在屬于公證責(zé)任保險合同規(guī)定的范圍內(nèi)，由保險人對公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事賠償金額及有關(guān)費(fèi)用給予補(bǔ)償?shù)囊环N保險制度。

另一方面，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，公證行業(yè)建立了公證賠償基金。公證賠償基金是專門用于償付公證責(zé)任賠償費(fèi)用的專項(xiàng)基金。公證賠償基金實(shí)行統(tǒng)一提取，分級管理，集中使用、專款專用的原則。由中國公證協(xié)會統(tǒng)一負(fù)責(zé)公證賠償基金的管理工作。

下一步，我們要在進(jìn)一步觸及利益上做文章，就是要在制度設(shè)計上，改變目前公證職業(yè)責(zé)任保險費(fèi)率是全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的不合理做法，加大公證機(jī)構(gòu)、公證員的失信違法成本。公證員執(zhí)業(yè)情況與公證員個人利益掛鉤要有正相關(guān)性。

前不久，在處置上海某公證處公證員唐某某私自篡改公證文書、造成當(dāng)事人較大經(jīng)濟(jì)損失的案件中，不僅對公證處及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行了行政處分、行業(yè)懲戒，而且將公證員唐某某犯罪線索移送公安機(jī)關(guān)處理，并由楊浦區(qū)公證處向其追償了19.5萬元的賠償責(zé)任。

對于履職不當(dāng)?shù)墓C員，《公證法》和《公證員懲戒規(guī)則(試行)》都進(jìn)行了明確的規(guī)定，同時，各地有關(guān)部門還會根據(jù)具體情況追究公證員的黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)責(zé)任。

對于公證員的“退出”制度，《公證法》第42條已明確吊銷公證員執(zhí)業(yè)證書的情形和條件。今年內(nèi)，司法部還將研究制定出臺《公證執(zhí)業(yè)投訴處理辦法》，加強(qiáng)公證執(zhí)業(yè)動態(tài)化即時管理。比如發(fā)現(xiàn)錯證、假證要第一時間匯報，這是義務(wù)。然后頂格處理、嚴(yán)肅處理。

中國新聞周刊：司法部部長張軍說，近期出現(xiàn)了一些違法公證的個案、系列案，教訓(xùn)很深刻。這些案件主要發(fā)生在什么領(lǐng)域？為什么會出現(xiàn)這些案件？在制度上需要怎么完善，比如如何避免不認(rèn)真核實(shí)就出公證書的問題？

施漢生：近期，北京、內(nèi)蒙古、上海、湖北、山西、云南、甘肅等地陸續(xù)出現(xiàn)一些違法公證個案、系列案，主要發(fā)生在當(dāng)事人運(yùn)用欺詐手段騙取公證書，并且使用騙來的公證書達(dá)到他們的不法目的。比如，采取“假當(dāng)事人真證件”或者“假當(dāng)事人假證件”的手段，在公證機(jī)構(gòu)辦理處分房產(chǎn)的委托公證，再持委托公證書到銀行、房屋登記管理等單位和部門進(jìn)行房產(chǎn)抵押、出售，在房屋實(shí)際權(quán)利人不知情的情況下將房屋處分，實(shí)際權(quán)利人合法權(quán)益受到侵害。

出現(xiàn)此類案件的原因，一方面是社會上的不法分子利用公證程序制度實(shí)現(xiàn)他們的違法目的；另一方面是個別公證人員質(zhì)量觀念淡漠，工作不夠嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、負(fù)責(zé)，對風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)和防范意識不到位。

針對這一問題，司法部近日出臺了《關(guān)于公證執(zhí)業(yè)“五不準(zhǔn)”的通知》，就嚴(yán)肅公證執(zhí)業(yè)紀(jì)律，加強(qiáng)公證工作管理，確保公證質(zhì)量等工作提出了具體嚴(yán)格要求，劃出執(zhí)業(yè)紀(jì)律紅線。

《通知》明確提出，不準(zhǔn)為未查核真實(shí)身份的公證申請人辦理公證，不準(zhǔn)辦理非金融機(jī)構(gòu)融資合同公證，不準(zhǔn)辦理涉及不動產(chǎn)處分的全項(xiàng)委托公證，不準(zhǔn)辦理具有擔(dān)保性質(zhì)的委托公證，不準(zhǔn)未經(jīng)實(shí)質(zhì)審查出具公證書。“五不準(zhǔn)”措施從制度上將避免不認(rèn)真核實(shí)就出公證書的問題。

行政改事業(yè)必須年底前完成

中國新聞周刊：按照目前這個改革時間表，各地要拿出改革方案報到司法廳，9月底前司法廳研究匯總呈報司法部。今年年底前，行政體制公證處都要改革到位。你覺得這個任務(wù)能夠按時完成嗎？

施漢生：這是必須完成的任務(wù)，而且無條件。各省、自治區(qū)、直轄市如果在年底沒有及時完成的話，你們這個司法廳(局)的主要負(fù)責(zé)人要向省(區(qū)、市)政府和司法部作出書面說明，甚至要接受社會各界的監(jiān)督。

目前各地都在進(jìn)行統(tǒng)一思想、層層傳導(dǎo)壓力、壓實(shí)壓緊責(zé)任的工作，許多地方逐級簽訂職責(zé)明確的責(zé)任書。我個人對年底前完成公證機(jī)構(gòu)行政改事業(yè)抱有充分信心。

中國新聞周刊：各地公證處發(fā)展的水平不一，公證改革如何做到因地制宜，而不“一刀切”？

施漢生：目前行政改事業(yè)任務(wù)較重的省份有8個，包括：湖北83家、湖南77家、河北76家、河南73家、廣西71家、江西68家、新疆67家、四川51家。

我國幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化諸多方面的差異很大，公證工作所處的環(huán)境條件也不例外。十七年來公證體制改革之所以滯緩，也總有主客觀復(fù)雜的因素。有鑒于此，推進(jìn)改革的目標(biāo)、方向一致的前提下，我們強(qiáng)調(diào)要因地制宜，不搞“一刀切”。

比如，年底前各地必須完成行政改事業(yè)，而有條件、有主動性的，則要求馬上改、盡快盡早完成；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、公證證源等條件，基層公證處可以選擇全額保障、公益二類(差額撥款)或者自收自支不同類型的事業(yè)單位；沒有條件的，首先要將體制轉(zhuǎn)換為事業(yè)性質(zhì)，而有條件的地方，則要順勢而為、繼續(xù)深化事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)改革，包括創(chuàng)新編制管理制度、完善財務(wù)管理和分配激勵機(jī)制、落實(shí)公證機(jī)構(gòu)自主權(quán)等，以激發(fā)、增強(qiáng)公證工作活力。

再比如，著眼公證制度頂層設(shè)計和公證機(jī)構(gòu)新組織形式的探索，要求各地都要開展數(shù)量不等的擴(kuò)大合作制公證處試點(diǎn)；在對待人員去留問題上，強(qiáng)調(diào)要執(zhí)行好“老人老辦法、新人新辦法”的有關(guān)政策，區(qū)別對待、妥善安置，確保隊伍穩(wěn)定，等等。

哈爾濱全國公證工作會議之后1個月時間里，31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都召開了司法廳(局)黨委(黨組)會議、公證改革推進(jìn)會，研究制定切實(shí)可行、措施有力的落實(shí)方案。16個省(區(qū)、市)與編制、人事、財政、稅務(wù)等部門進(jìn)行了溝通協(xié)調(diào)。湖北、湖南、廣西、寧夏一些地方司法廳(局)一把手赴點(diǎn)督察指導(dǎo)。

截至8月20日，全國行政體制公證機(jī)構(gòu)數(shù)量已從去年底的894家減至810家。

中國新聞周刊：在推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)改革方面，下一步的工作重點(diǎn)是什么？

施漢生：除了行政改事業(yè)必須年底前完成外，下一步推進(jìn)公證體制改革創(chuàng)新機(jī)制的重點(diǎn)有兩個。一個是深化事業(yè)體制公證處改革，激活優(yōu)化事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)工作機(jī)制，增強(qiáng)公證發(fā)展活力。

另一個重點(diǎn)，就是推進(jìn)(擴(kuò)大)合作制試點(diǎn)，為新的、符合公證行業(yè)特點(diǎn)的組織形式進(jìn)行必要探索。司法部的要求是在既有20家的基礎(chǔ)上，已經(jīng)有試點(diǎn)的省(區(qū)、市)要增加2至3個，沒有的則要提出方案，落實(shí)2至3個試點(diǎn)；各地推進(jìn)(擴(kuò)大)合作制公證處的試點(diǎn)方案要在10月底前上報司法部核準(zhǔn)。

聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán)

[責(zé)任編輯：楊凡、徐紅梅]

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