習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出:“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi),組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì),同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”

接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的權(quán)威專家表示,十九大報(bào)告關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的提法意義重大,既表明了中央推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志,又明確了國(guó)家監(jiān)察體制改革的最新路線圖。

中央決策國(guó)家監(jiān)察體制改革

國(guó)家監(jiān)察體制改革可以追溯到十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)。

2016年1月,習(xí)近平同志在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上提出:要做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì),既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督,又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督。

習(xí)近平說(shuō):監(jiān)察對(duì)象要涵蓋所有公務(wù)員。要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),擴(kuò)大監(jiān)察范圍,整合監(jiān)察力量,健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。

“研究修改《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》,建立覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的國(guó)家監(jiān)察體系,使黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察相互配套,依法治國(guó)和依規(guī)治黨相互促進(jìn)、相得益彰。”十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)工作報(bào)告中提出。

2016年10月,黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。

監(jiān)察部原副部長(zhǎng)肖培介紹說(shuō),黨內(nèi)監(jiān)督條例的通過(guò),進(jìn)一步完善了黨內(nèi)監(jiān)督體系,黨內(nèi)監(jiān)督已實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

肖培說(shuō),但黨內(nèi)監(jiān)督的監(jiān)察對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員,范圍過(guò)窄。“設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系,將實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全面覆蓋,這是對(duì)國(guó)家監(jiān)督制度的重大頂層設(shè)計(jì)”。

2016年11月,十八屆六中全會(huì)閉幕不久,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。

同年12月25日,十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議決定,在北京市、山西省和浙江省開(kāi)展改革試點(diǎn)工作。3天后,中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議研究部署2017年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作,指出要扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革及試點(diǎn)工作。

2017年伊始,習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上指出,要積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),做好政策把握和工作銜接。

2017年1月18日,山西省十二屆人大七次會(huì)議選舉了山西省監(jiān)察委員會(huì)主任,省人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)了省監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員的任命,標(biāo)志著山西省監(jiān)察委員會(huì)正式成立。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)入一個(gè)新的階段。

對(duì)此,北京航空航天大學(xué)廉潔教育與研究中心副主任杜治洲對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō),推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革及試點(diǎn)工作,是黨中央審時(shí)度勢(shì)作出的重大決策部署。

在杜治洲看來(lái),實(shí)行監(jiān)察體制改革,設(shè)立監(jiān)察委員會(huì),建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系,實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋,是改革開(kāi)放以來(lái)反腐敗體制機(jī)制改革中濃墨重彩的一筆。

“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察體制改革同步推進(jìn),有助于充分構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。”北京科技大學(xué)廉政研究中心主任宋偉向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示。

“國(guó)家監(jiān)察體制改革先行試點(diǎn)也表明,中央推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革既具有堅(jiān)定決心,也抱著十分審慎的態(tài)度,待試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)后再推廣。”杜治洲說(shuō)。

明確國(guó)家監(jiān)察體制改革戰(zhàn)略部署

10月17日,黨的十九大召開(kāi)前一天,大會(huì)新聞發(fā)布會(huì)在北京舉行,新聞發(fā)言人庹震介紹會(huì)議準(zhǔn)備情況。

提及組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)問(wèn)題,新聞發(fā)言人庹震表示,目前,北京、山西、浙江三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均已完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建,并取得實(shí)效。“按照中央決策部署,目前我們正抓緊做好國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)的各項(xiàng)準(zhǔn)備”。

次日,習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出,深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi),組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì),同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

杜治洲表示,十九大報(bào)告中的這一提法,意義重大,“第一,表明了中央推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志,增強(qiáng)了地方黨委、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在籌備國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程中的定力。第二,進(jìn)一步明確了國(guó)家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略部署和實(shí)施方案。第三,進(jìn)一步明晰了國(guó)家監(jiān)察體制改革推行的范圍和層級(jí)”。

北京大學(xué)廉政研究中心副主任莊德水向《法制日?qǐng)?bào)》記者分析稱,十九大報(bào)告的提法,明確了國(guó)家監(jiān)察體制改革的路線圖,可以預(yù)期,今后我們將在全國(guó)范圍內(nèi)建立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。

在莊德水看來(lái),十九大報(bào)告除了確立改革的路線圖之外,還明確了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公,強(qiáng)化黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo),明確了國(guó)家監(jiān)察的政治地位。“十九大報(bào)告還明確了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象,對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。

黨的十九大期間,北京、山西、浙江三地也介紹了國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作情況。

山西省委常委、省紀(jì)委書(shū)記、省監(jiān)察委員會(huì)主任任建華介紹說(shuō),截至3月30日,山西省省市縣三級(jí)一共有131個(gè)監(jiān)察委員會(huì)全部成立。從今年4月到9月底,山西全省運(yùn)用“四種形態(tài)”處理的人次同比增加21.9%。

浙江省委常委、省紀(jì)委書(shū)記、省監(jiān)察委員會(huì)主任劉建超介紹,浙江已經(jīng)于4月底全部完成省市縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)轉(zhuǎn)隸組建工作。“我們到目前為止,一共留置人員達(dá)113人,其中60多人移送司法機(jī)關(guān),還有一部分人根據(jù)他們的情節(jié),予以解除留置,目前在留置人員,一共有13人”。

北京市委常委、市紀(jì)委書(shū)記、市監(jiān)察委員會(huì)主任張碩輔透露,北京已完成監(jiān)察體制改革試點(diǎn)各項(xiàng)任務(wù),實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

張碩輔說(shuō),北京對(duì)六類監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行了摸底和登記,確認(rèn)總?cè)藬?shù)為99.7萬(wàn)人,比改革前增加78.7萬(wàn)人,使每個(gè)監(jiān)察對(duì)象行使的公權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》報(bào)道顯示,北京、山西、浙江還出臺(tái)多部制度規(guī)范,為推進(jìn)監(jiān)察制度改革試點(diǎn)提供制度保障。

其中,北京市制定《北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》《調(diào)查措施使用規(guī)范》《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作常用文書(shū)》《北京市紀(jì)委市監(jiān)察委機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作暫行辦法》等相關(guān)文件,山西省制定了《山西省紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》等文件,浙江省制定了《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》等文件。

“經(jīng)過(guò)將近一年的試點(diǎn),我們?cè)趪?guó)家監(jiān)察體制改革方面積累了一些經(jīng)驗(yàn),特別是這三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)了一系列與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、與國(guó)家監(jiān)察體制相關(guān)的一些法規(guī)制度、內(nèi)部工作流程。”莊德水分析認(rèn)為,“三個(gè)地方的試點(diǎn)正穩(wěn)步推進(jìn),為我們下一階段全國(guó)推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革奠定堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。”

制定國(guó)家監(jiān)察法提供法治化保障

習(xí)近平同志還在十九大報(bào)告中提出,制定國(guó)家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施。

杜治洲分析說(shuō),依法治國(guó)、依法改革,已經(jīng)成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的鮮明特征,國(guó)家監(jiān)察體制改革這一重要使命,更需要在法律框架下穩(wěn)步推進(jìn)。

“國(guó)家監(jiān)察體制的改革,本身是依法防腐、法治防腐的必由制度和具體體現(xiàn)。制定國(guó)家監(jiān)察法,可以讓國(guó)家監(jiān)察體制改革在法治化的軌道上全面推進(jìn)。”莊德水對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。

2016年12月,全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的有關(guān)決定提到,由試點(diǎn)地區(qū)人大設(shè)立監(jiān)察委員會(huì),產(chǎn)生組成人員,賦予其談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等調(diào)查權(quán)限手段。

在莊德水看來(lái),如何整合監(jiān)察力量,不僅是具體操作問(wèn)題,同時(shí)也需要突破一些制度性的框架,特別是法律所設(shè)定的框架。整合涉及職能調(diào)整和法律規(guī)范的調(diào)整問(wèn)題。同時(shí),監(jiān)察委員會(huì)擁有哪些監(jiān)督調(diào)查的相關(guān)權(quán)力也需要修訂法律來(lái)明確。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的前述決定,北京、山西、浙江三試點(diǎn)省市暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用的法律包括行政監(jiān)察法、刑事訴訟法、檢察院組織法、檢察官法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等多個(gè)法律法規(guī)中的部分條款。

2017年3月4日,十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議召開(kāi)前夕,大會(huì)發(fā)言人傅瑩在回答記者提問(wèn)時(shí)表示,把行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法的工作已經(jīng)開(kāi)始。

“下一個(gè)階段,在貫徹落實(shí)十九大精神時(shí),亟需盡快制定出臺(tái)國(guó)家監(jiān)察法,把試點(diǎn)探索的經(jīng)驗(yàn)上升到國(guó)家法律的層面。”莊德水告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,“盡早出臺(tái)國(guó)家監(jiān)察法,賦予各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家法律體系中的地位,保障監(jiān)察委員會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)推行。”

莊德水表示,在解決監(jiān)察委員會(huì)地位的基礎(chǔ)上,需要解決監(jiān)察委員會(huì)的具體工作機(jī)制問(wèn)題,相比于監(jiān)察委的地位,工作機(jī)制是一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。比如,用留置來(lái)取代“兩規(guī)”,在具體操作層面體現(xiàn)出了國(guó)家監(jiān)察體制的變化,預(yù)示著改革的基本方向。

“國(guó)家監(jiān)察立法過(guò)程必須十分謹(jǐn)慎,也需要在廣泛的范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。”杜治洲對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō),“國(guó)家監(jiān)察立法,也必須在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。”

[責(zé)任編輯：賈曉宇]

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