27家行業協會提出法規審查建議撬動最高權力機關

拒不糾正的違憲、違法地方性法規及司法解釋，全國人大常委會將適時撤銷

根據中國建筑業行業組織提出的審查建議，對地方性法規中關于政府投資和以政府投資為主的建設項目以審計結果作為工程竣工結算依據的規定進行審查研究，于2017年2月致函各省(區、市)人大常委會，要求對地方性法規中直接規定以審計結果作為竣工結算依據，或者規定建設單位應當在招標文件或合同中要求以審計結果作為竣工結算依據的條款進行清理，適時予以糾正。

這段話出現在2017年12月24日，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀向十二屆全國人大常委會第三十一次會議所作的，十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告(以下簡稱“備案審查報告”)中。

中國建筑業協會提出的審查建議作為5起由公民、組織提起的審查建議案例之一，寫進了備案審查報告。

2017年12月24日下午，全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹在接受中國青年報·中青在線等媒體采訪時表示，行業協會提出審查建議有其自身優勢，因為行業協會代表一個行業發聲，是一種很好的方式，他們比公民個人更能關注到行業相關問題，癥結在哪里、問題在哪里，甚至比立法機關還要清楚。他們代表一個行業群體來表達利益訴求、尋求法律救濟，是推動法治建設、法治進步的有益方式。

“截至目前，根據我們掌握的情況，已經有8個地方就我們27家行業協會的聯名審查建議，對相關地方性法規作出了修改。”近日，中國建筑業協會有關負責人向中國青年報·中青在線記者表示。

27家行業協會連續多年提起地方性法規審查建議

中國建筑業協會有關負責人對中國青年報·中青在線記者介紹說，2013年前后，很多施工企業向協會反映，一些地區出臺了地方性審計條例或審計監督條例，規定政府投資和以政府投資為主的建設項目“以審計結果作為工程竣工結算依據”，企業因此在一些工程的結算方面遇到了困難和障礙。

他們希望由中國建筑業協會牽頭，向有關部門反映，呼吁撤銷此規定。

中國建筑業協會圍繞此規定的合法性、合理性及對建筑市場各方主體的影響進行了調研，并與一些熟悉建筑市場的法律專家進行了認真研討，認為此規定在一定程度上混淆了行政法律關系與民事法律關系的界限，超越了審計法和審計法實施條例規定的審計監督職能，也與合同雙方平等自愿原則相矛盾，在實踐中極大地損害了施工企業的合法權益。

為此，中國建筑業協會聯合北京、天津、上海、江蘇等20家地方建筑業協會，以及中國建材工程建設協會、中國冶金建設協會、中國煤炭建設協會等六家行業建設協會，于2013年兩次向全國人大常委會申請對規定“以審計結果作為工程竣工結算依據”的地方性法規進行立法審查，并建議予以撤銷。

2015年5月，中國建筑業協會再次向全國人大常委會法工委提交申請，引起了全國人大常委會法工委的高度重視。按照法工委的要求，中國建筑業協會補報了企業案例，進一步說明這一地方性法規給施工企業造成的經濟損失。

2017年2月22日，全國人大常委會法工委印發《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》，要求各省、自治區、直轄市人大常委會對所制定或者批準的與審計相關的地方性法規開展自查，對有關條款進行清理糾正。

2017年6月5日，中國建筑業協會收到了全國人大常委會法工委《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的復函》。該復函提出，在收到中國建筑業協會于2015年5月提交的《關于申請對規定“以審計結果作為建設工程竣工結算依據”的地方性法規進行立法審查的函》后，法工委經過充分調研和征求意見，認為地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正。

2017年6月13日，應法工委邀請，中國建筑業協會有關負責同志赴法工委辦公室聽取了此項工作的開展過程和最新進展情況，了解到各地已經完成自查，對相關條款的清理修訂工作亦在抓緊落實。

全國人大常委會法工委的審查建議意見立竿見影

據介紹，目前已有北京、上海、河北、安徽、江西、云南、海南、寧夏8地對相關條例或辦法進行了修改。

2017年9月22日通過的《北京市人民代表大會常務委員會關于修改〈北京市審計條例〉的決定》將第二十三條修改為：“政府投資和以政府投資為主的建設項目納入審計項目計劃的，建設單位可以與承接項目的單位或者個人在合同中約定，雙方配合接受審計，審計結論作為雙方工程結算的依據；依法進行招標的，招標人可以在招標文件中載明上述內容。”

2017年11月23日通過的《上海市人民代表大會常務委員會關于修改本市地方性法規的決定》對《上海市審計條例》的修改，將第十四條第三款修改為：“政府投資和以政府投資為主的建設項目，按照國家和本市規定應當經審計機關審計的，建設單位或者代建單位可以在招標文件以及與施工單位簽訂的合同中明確以審計結果作為工程竣工結算的依據。審計機關的審計涉及工程價款的，以招標投標文件和合同關于工程價款及調整的約定作為審計的基礎。”

其中，北京、上海、海南3地將各地相關條例中規定“應當”在招標文件中載明，或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據的情況，修改為“可以”。河北、安徽2地除將原條例中“應當”修改為“可以”外，還刪去了關于保留一定比例的待結價款在審計后結清的有關規定。云南、寧夏2地在修改中直接刪除了相關內容。江西雖未對原相關條例進行修改，但出臺了《關于進一步完善和規范投資審計工作實施意見》，明確規定不能強制要求以審計結果作為建設項目竣工結算依據。

這位負責人介紹說，中國建筑業協會將持續關注各地地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的修改情況，并及時通報相關進展，進一步發揮好行業協會提供服務、反映訴求、規范行為的職能。

35年來全國人大常委會首曬備案審查成績單

從2004年5月，全國人大常委會法工委法規備案審查室成立以來，備案審查工作報告首次提請全國人大常委會審議，也是1982年憲法賦予全國人大及其常委會對行政法規、地方性法規開展備案審查的職權以來，35年來首次公開備案審查工作成績。

“這實現了有意義的歷史性突破。”在分組審議備案審查報告時，全國人大常委會委員、全國人大常委會副秘書長信春鷹如此評價。

她說，很長一段時間，社會公眾，包括學術界認為我國的憲法監督制度是一個空白，過去形容備案審查就像鴨子鳧水一樣，表面看起來很平靜，但腳掌在下面一直工作。“這被社會稱為‘鴨子理論’。現在不再是‘鴨子鳧水’，而是一艘乘風破浪的航船。”

從2017年1月1日起，全國人大常委會法工委對150余件地方性法規進行主動審查。也就是說，2017年1月1日起，對地方人大制定的地方性法規，都要逐件逐條進行審查。

2015年3月，立法法修改后，設區的市被賦予立法權。

梁鷹表示，審查發現，設區的市立法的積極性很高，但立法的能力經驗不足，成為一種矛盾。審查中發現一些問題，可以說，“新手上路，問題不少”。

一個是大量重復，針對性不強，照抄照搬上位法、其他兄弟省市的法規，沒有結合本地實際情況進行立法。

另一個是一些設區的市對依法立法貫徹得不是十分嚴格，熱衷于設置行政強制、行政處罰、行政許可，將過去習慣于依靠行政手段推動工作的方式直接變成法規，并設立嚴格的處罰措施。

此外，據國務院法制辦反饋，國務院已經明確取消、廢止的一些行政審批，一些地方卻又寫進了地方性法規。

梁鷹表示，對于這些問題，要集中審查研究。目前正進行梳理研究，將對已經完成審查研究的150多件地方性法規存在的問題、原因等進行分析、提出建議。2018年將考慮對設區的市的有關立法進行專項審查，通過審查給地方立法畫出“紅線”，引導地方立法不斷提高質量，為設區的市立法工作提供指引。

審查研究意見發送后，制定機關不管是否接受，都要及時糾正

梁鷹介紹說，全國人大常委會法工委收到公民、組織提出的審查建議后，每件都要登記造冊且都要有編號，因此絕對不會出現石沉大海的現象。

通常，收到審查建議后，登記之后要進行梳理，看是否屬于審查范圍。如果不屬于全國人大常委會審查范圍，會轉送相關部門，轉送同時也會發轉送函，要求相關部門把結果反饋審查建議人，必要時也要向全國人大常委會反饋。

納入審查范圍的，全國人大常委會會將審查建議發送給行政法規、地方性法規、司法解釋的制定機關，國務院、兩高、地方人大等，要求在規定期限內作出說明、反饋意見，限十五天或一個月。

制定機關收到審查建議后，如果表示有問題要糾正，問題就解決了。如果制定機關認為沒有問題，程序并不算結束。全國人大常委會法工委會將審查建議發送有關部門，請他們提出意見。如果各方意見一致，法工委會以此為基礎形成審查研究意見。如果意見出現較大分歧，則還會再召集各有關方面在一起開座談會，進行溝通研究。此外，還可能約談制定機關相關負責人，也可能會約審查建議人面對面聽取意見。重大的涉及面廣的問題，還可能到地方調研。最后，根據各方面意見，形成審查研究意見，發送給制定機關。

“收到要求予以糾正的審查研究意見后，制定機關不管是否接受，都要及時予以糾正。”梁鷹說，對于問題法規糾正或者廢止，制定機關要明確給出意見，比如是否納入當年立法計劃當中。最后，這個結果會反饋給審查建議人，還會抄送給有關方面。全部流程大約在三個月左右。

“公民、組織提出的審查建議，處理完成之后都會對社會公開。”梁鷹提到，此次備案審查報告首次提請全國人大常委會審議，是讓備案審查工作顯性化，讓制定機關真正意識到自己制定的規范性文件處在常委會監督下，隨時有可能會被糾正。備案審查終極目標，不在于糾正誰或者否定誰，而是通過糾正相關規范性文件促使其與憲法法律保持一致，保障憲法法律得以正確有效實施，從而維護國家法制統一，防止政出多門、法出多門。

今后，年度備案審查工作向全國人大常委會報告，也將實現常態化，堅持下去。

如果對“問題法規”提出修改建議后，制定機關推諉或者不及時糾正怎么辦？梁鷹表示，目前法工委沒有遇到過收到審查研究意見后明確表示不糾正的，制定機關都表示會認真研究、及時修改。但是，也有一些超過期限沒有糾正的，甚至最長還有超過5年以上沒有糾正的。

“2018年我們工作的一個重點，就是考慮針對收到審查研究意見沒有及時糾正的這些問題法規組織回頭看。”梁鷹說，對于沒有及時修改廢止的，將督促完成。目前，全國人大常委會并沒有動用撤銷這一權力。“這是最后的撒手锏，現在還沒有啟動，但不排除隨時可能啟動。”

梁鷹坦言，目前備案審查制度和能力建設不足。在制度建設方面，“有件必備、有備必審、有錯必糾”還沒有完全落實，備案范圍還有待進一步理清，審查的標準、程序和糾正的機制還不明確、不規范，糾正的剛性不強，約束力不強，這是制度建設的問題。

在能力建設方面，從全國人大到地方人大，無論是機構設置、人員配備還是人員水平都還不能適應備案審查工作需要。有些地方對備案審查工作的重視程度還不夠。

在梁鷹看來，有人提出，有關方面不配合，礙于“面子”“人情”問題，會不會阻礙備案審查工作，其實這些都是表象，根子在于制度設計的剛性不足，如果制度設計好了，嚴肅起來了，是剛性的，就沒人敢逆制度而行。

下一步將進一步加強制度建設，制定統一的備案審查工作規范，細化審查標準，規范審查程序，建立健全備案審查工作機制，備案審查工作規范已經起草完畢，廣泛征求意見后，爭取在2018年出臺。這個規范覆蓋所有的備案審查，從全國人大到地方人大都適用，“我們近年來探索建立函詢、提醒、約談、通報、督促等工作機制，爭取都寫進去”。

在審查標準上，對什么是“抵觸”，什么是“不合法”，什么是“不適當”都會予以明確，也要把向全國人大常委會報告工作這一制度寫進去，固定下來。

除了這些工作之外，2018年還將繼續抓住社會關注熱點焦點難點問題，開展專項審查，也會結合社會各方面提出的審查建議，對一些影響比較廣泛卻存在問題的制度予以督促糾正。

中國青年報·中青在線記者 王亦君　來源：中國青年報　( 2018年01月30日 06 版）

[責任編輯：楊凡、彭芳]

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