養老產業：給“銀發經濟”一個新支點

【關注養老問題·系列訪談之三 智庫答問】

本期嘉賓

國家衛生健康委員會衛生發展研究中心研究室主任 郝曉寧

中國國際經濟交流中心產業規劃部研究員 張瑾

中國健康養老集團有限公司黨委書記、董事長 朱躍

1.挖掘“銀發經濟”商機 把脈養老產業痛點

光明智庫：近年來，養老產業備受關注。有網友認為，養老產業是對政府養老投入的有益補充；有網友則把養老產業比作“夕陽人生”的“朝陽產業”，認為“銀發經濟”中蘊藏著很大商機。養老產業目前的發展機遇如何？同時面臨哪些發展瓶頸？

郝曉寧：《大健康產業藍皮書：中國大健康產業發展報告(2018)》顯示，2050年我國60歲及以上老年人口數量將達到4.83億人。我國老年人口呈快速增長趨勢，形成了龐大的老年消費市場，多樣化需求日益增長，養老產業將成為未來中國產業優化升級的重要領域。黨和政府對此給予了高度重視，并做出了制度安排。與此同時，養老產業面臨的困難不可忽視：

首先，養老產業發展不均衡，城鄉差距大。醫養結合在很多農村面臨著服務空白局面，大城市也存在資源緊缺的問題。發展養老服務業所必需的土地、資金、勞動力等生產要素資源有限、競爭激烈，在一定程度上制約了養老產業的健康發展。

其次，我國養老產品整體上呈現“啞鈴型”供給結構，即高端和低端服務供給較多，中端供給不足。不少養老機構運營效率低、供給失衡。公立養老院床位普遍緊張，而一些民辦養老院入住率不高，空床率高達40%左右。

最后，激勵政策效應不顯著。從實踐來看，現有的財政補貼并未有效實現預期目標，社會資本參與養老服務受到的激勵不足，或對財政補貼過度依賴，運行效率低下，養老服務行業虧損比例較高。

張瑾：養老產業涉及行業多，能夠產生極大的帶動效應，是需求引領的高成長性行業。我國養老產業的短板主要表現在如下幾個方面：

現有的養老產業基本上是房地產業先行，養老服務產業跟進，養老用品產業的發展面臨困難，養老金融產業發展滯后；公辦機構承擔社會公益與市場創收雙向職能，公共福利分配不均，“一床難求”“一房難求”現象突出；民營機構有兩種性質，在工商部門登記注冊的機構不享受優惠政策，在民政部門登記注冊的民辦非企業單位可享受政策優惠，但被禁止進行市場融資和擔保，陷入“公益組織”與“投資營利”的矛盾之中，同時，民營機構中滿足多數老年人需求的社區、居家養老服務機構少，豪華型養老機構較多；養老服務業技術缺乏，如康復護理、失能失智老人護理等都需要養老照護、醫療保健、信息服務技術的支持，但目前的技術研發難以跟上；資金方面，目前還主要依靠政府投入，民營資本大多處于觀望狀態，養老資金來源有限。

朱躍：我國養老產業仍處在發展初期，從企業經營角度看，存在以下問題：政策刺激產業發展的實際效果短期來看還不明顯，需要出臺更具體、更有針對性的支持政策；企業面臨融資難題，民辦非營利性質、土地劃撥用地等現實問題導致抵押貸款面臨困境；養老企業商業模式、盈利模式不清晰，養老消費端有效需求不足，土地、物業等資產端投資成本較大，導致養老服務企業的盈利能力較弱，而類地產、類金融產品主要服務于高收入人群，無法解決普惠性養老需求；養老護理員社會地位低、勞動強度大、收入低，人員流動性很大，缺乏合理的職業體系規劃；養老服務供給與其服務群體需求不匹配，在缺乏科學統一的標準和評價體系情況下，造成成本提高、資源浪費。

2.公立與民營平等對待 產業與事業協同發展

光明智庫：投資養老服務行業會遇到什么困難，需要政府給予哪些支持？

郝曉寧：首先，推進養老產業放管服改革，簡化和放寬準入標準，最大限度減少政府對養老市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預，設計成熟的監管體系和征信體系，促進養老機構的規范化管理。其次，營造公平的市場環境，使各類機構經營者都能夠充分享受平等的政策。再次，保障資源要素的儲備與提供。一方面，要促進金融領域創新，拓寬有利于養老產業發展的融資渠道、創新信貸產品和服務，完善適合養老產業發展的信貸政策，增加對小微型養老服務機構的金融支持。另一方面，財政補貼機制要與政府管制同時實施，并建立穩定的評估與調整機制，形成動態的“進入—退出”機制，既有助于調動養老服務供需雙方的積極性，又有助于提高財政資金的補貼效率。此外，還需完善養老服務人才培養與激勵機制，夯實養老產業發展的基石。最后，健全相關行業性規范。尤其是醫養結合服務、康養產業等新生或交叉行業，要積極完善相關的標準與規范。

朱躍：在“兜底有保障、高端有市場”的情形下，我國養老產業需盡快解決融資難、成本高、收費高、人才匱乏等問題，推動事業與產業協同發展，實現普惠養老。

融資方面，除加大對普惠性養老直接的政策性資金支持力度以外，還應探索通過產業引導基金、定向降準降息、創新貨幣政策工具、財政貼息等多種方式，優化投融資環境，積極引導金融機構加大對養老產業的金融支持。降成本方面，重點幫助養老企業更便捷、更優惠地拿到適合的物業發展養老服務，包括非經營性國有資產中的閑置資產、經營性國有資產的低效無效資產以及全社會其他適宜轉型發展健康養老的資產，通過集中管理、有效整合盤活、統籌規劃、市場化連鎖化專業化運作，從物業端切實降低運營成本。降費方面，重點提供老年人能消費得起的服務和產品。一方面根據當地老年群體收入水平，對普惠養老科學合理地限定價格；另一方面，通過建立健全長期護理保險制度，切實降低老人及家庭負擔。提質方面，依托行業協會、品牌企業，建立設施、環境、服務等方面的標準和評價體系，指導養老機構合理建設并提供服務產品。人才培養方面，提高養老護理人員社會地位和經濟保障，完善薪酬、職稱評定等機制。同時，還應積極培育養老領域龍頭企業，特別是發揮國有企業、中央企業在提高養老服務質量方面的引領作用。

張瑾：首先，應一手深化公辦養老機構改革，一手對民辦養老機構實施分類支持。公辦養老機構應充分發揮基礎性、保障性作用，承接符合標準的托底服務，高端養老則交給市場去運作。國家在水電、財稅、獎補等政策方面對公辦、民營養老服務機構平等對待。其次，要制定政策，嚴格區分養老服務業用地與“養老地產”，對自持物業的民營養老服務企業，通過優惠價格提供不可銷售的物業用地。允許分年度支付土地款，降低從業企業的財務門檻，給予貼息和低息貸款，減輕從業企業的財務負擔。再次，鼓勵利用集體經營性建設用地建設養老機構，支持農民成為養老機構優先股股東并獲取優先股股息。最后，明確養老服務業是現代服務業的重要組成部分，支持符合條件的養老服務企業上市融資。

3.醫養結合，為養老產業添機遇

光明智庫：2018年，國務院常務會議就進一步發展養老產業、推進醫養結合進行部署。有網友認為，醫養結合模式給養老服務產業發展帶來新機遇。請問產業發展中醫養結合模式現狀如何？有哪些瓶頸？怎么突破？

張瑾：“醫養結合”指醫療衛生與養老服務相結合，實現社會資源利用的最大化，為老年人提供更好的醫療照護服務。“醫”包括醫療康復保健服務，如醫療體檢、疾病治療、大病康復以及臨終關懷服務等；“養”包括生活照護、精神慰藉、文化活動等服務。醫養結合帶動養老產業發展已經成為當今發展趨勢，其最大的優勢在于集養老、護理、醫療于一體，保障老年人的養老生活。養老產業的供給方如果能提供質優價廉的醫養結合服務，一定會在競爭中脫穎而出。

2015年11月，原國家衛計委、民政部等9部委出臺《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，明確了五大重點工作方向：建立健全醫療衛生機構與養老機構合作機制；支持養老機構開展醫療服務；推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭；鼓勵社會力量興辦醫養結合機構；鼓勵醫療衛生機構與養老服務融合發展。為了落實這五大任務，產業領域積極探索，形成了3種主要模式：以醫為主，以醫院為依托，面向剛需老人提供專業照護服務；以養為主，以養老社區、公寓為依托，配套二級及以下醫院，滿足社區老人日常看病和急救需求；醫養并重，持續護理的社區和以康復、老年病治療等為特色的專科醫院功能互補，兩者之間具備較好的轉診機制。

“醫養結合”是一個很好的設計，但其落地中的問題不容忽視：對老年人身體狀況和對應服務的界定沒有明確標準，導致老年群體在醫療和養老系統間難以順利轉換、對接，影響其得到適合的醫養服務；照護費用支付規定不明確，試點地區醫養結合實施方案中沒有提及費用問題，開展醫養結合的機構缺乏照護收費依據；老年服務信息網絡建設滯后，醫養結合供需對接機制缺失，性價比高的服務難以獲取。

突破瓶頸、推動產業發展，需要明確醫療與照護服務范圍，制定老年人身體狀況及護理需求程度評估標準，并針對機構制定服務評估細則和監管標準，督促其提供高質量、有針對性的養老服務；要建立養老醫療一體化照護體系與信息化平臺，實現醫養結合服務供需對接；要完善照護人員管理制度，加大醫護管家、照護師、照護經紀人等人才培養力度，讓照護人員具備急救、用藥和慢病管理的基本知識。

朱躍：國家鼓勵醫養結合模式，確實是抓住了養老產業發展中的“牛鼻子”，為有效解決養老服務供需失衡問題提供了方案，但實踐中出現的一些問題需引起重視。例如，養老機構本身增設醫療資質的方式不明確，醫療水平、專業性偏低；在養老與醫療機構合作中，醫院很難分配出優質資源，合作往往止于協議、流于形式；醫療機構開設養老床位的方式，客觀上造成濫用醫保支付的問題，增加了醫保負擔，擠占了現有醫療資源。

解決這些問題，關鍵是加快推進醫療資源下沉到社區，包括推行“社區衛生服務機構+社區養老照料中心”等多功能、復合型服務模式，依靠社區衛生服務機構，通過家庭醫生、上門護理、建立健康檔案等為老人提供多種服務。同時，完善老年醫療服務體系建設，構建三甲醫院老年醫學研究與老年專科醫院、社區醫院康復護理專業相結合的立體式醫養結合服務體系。還可以探索通過國家財政補貼、劃轉部分醫療保險形成基本保障資金，構建長期照護保險制度，制定合理的付費標準及護理等級。

郝曉寧：目前社會開辦的養老機構醫療能力總體較低，居家醫療護理的服務資源嚴重短缺，家庭非正式照料人員又無法提供專業的照料服務。養老機構與醫療護理機構之間的轉診、支付銜接等機制尚未有效建立，可持續的服務籌資機制尚未形成，行業發展與居民自付意愿、自付能力形成矛盾。此外，配套激勵機制不健全，老年醫療護理人員薪酬待遇低，缺乏社會認可。

要突破這些限制，就要建立并完善醫養結合服務購買機制，通過基本公共衛生服務項目或其他政府基金，購買醫療衛生服務機構所提供的醫養結合服務。同時，建立健全相應的行業管理與激勵機制，加大落實與推進放管服改革，完善人才激勵與培訓機制，及時更新出臺相應的行業規范條例，促進行業健康發展。

項目團隊：

光明日報全媒體記者 李曉、王斯敏、田文姝

實習生 王美瑩

[責任編輯：楊凡、梁延菊]

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