一家企業超標排放大氣污染物，按照《大氣污染防治法》第九十九條規定，除了責令改正或者限制生產、停產整治，還可以并處10萬元以上100萬元以下罰款。那么問題來了，罰10萬元、50萬元，還是100萬元？誰說了算？法律賦予的自由裁量權交到執法者手中，如何確保公正？

5月30日，生態環境部發布《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》，明確進一步規范環境行政處罰裁量權的行使，懲治違法要“合法合理，過罰相當，公開公平公正”。

自由裁量不是隨意處罰，罰多少按照標準來

“面對現場執法，企業說兩句好話，甚至塞幾包煙、送幾瓶酒，處罰就會輕一點。如果頂幾句嘴，惹怒了執法人員，處罰就會成倍增加。這樣的情況十幾年前可能有，但在制度約束下，出現的可能性極低。”生態環境部執法局副局長夏祖義說，不少公眾對環境執法自由裁量有誤解，但自由裁量其實一直有自己的制度籠子。

2009年，原環境保護部印發系列文件，地方相繼制定了本地區的環境行政處罰自由裁量規則和基準，極大避免了處罰的隨意性和不規范性。

隨著生態環境保護法律法規日益完善，特別是環境保護法修訂以來，生態環境執法手段更加豐富，環境行政處罰種類增多，罰款處罰數額大幅提高，行政處罰自由裁量權隨之擴大。

“罰款額度上下限相差10倍，選擇使用單一手段還是復合手段，新形勢下，自由裁量的權力更大了。”中國人民大學教授李艷芳說。被稱為“2.0版本”的這個指導意見，正是要進一步規范自由裁量，降低執法過程的隨意性，讓執法更趨科學化、精準化。

指導意見明確了適用自由裁量權的基本原則和配套制度，文件之外，還提供了部分已在一些地方應用成功的標準化基準及計算方法，供各地參考。

南京的基準及計算方法已經應用十來年。“五種四類違法行為對應各種裁量因子、參考系數，就有上千種不同的處罰方式、金額組合，執法人員對照裁量因子選定，怎么處罰、罰多少錢交給系統就可以了。”南京市生態環境局政策法規處處長石勇說，執法系統應用后，替企業說情的人也大大減少了。

確保企業被公平對待，有效避免基層執法風險

一些地方的“執法風暴”中，發現違法動不動就頂格處罰，讓有些企業感到不公平。今年兩會，生態環境部部長李干杰在談到規范環境行政執法行為時，特別強調了對自由裁量權的規范和監督。

“對企業來說，就害怕不公平處罰。”中國政法大學教授王燦發說。

在李艷芳看來，指導意見中的配套制度頗具亮點。“比如查處分離制度，將執法的調查、審核、決定、執行等職能相對分離，有效減少了權力尋租的機會。”

再比如，重大執法決定法制審核制度，就是希望通過法治審核，給被處罰方自我辯解的權利和機會。

除了對企業、對市場的意義，王燦發、李艷芳兩位專家都不約而同地提到了對執法人員的保護作用。

福建省晉江市環境執法中隊隊長陳青松說，如果沒有具體指標，同類企業類似違法行為受到的處罰就可能產生差異，這很容易讓企業對執法者產生誤解，“極個別人員可能存在以權力謀個人私利的企圖，規范可以防止權力尋租，避免廉政風險，就是對執法者的保護。”

地方的實踐也表明，系統應用下，企業對受到的處罰心服口服。據石勇介紹，十年來，南京市級執法運用新系統自由裁量案件有3000多件，截至目前，沒有一起因為處罰不當引起企業爭議的。

明示裁量具體標準，企業對違法受罰有預期，促進守法

意見中，對企業從重處罰情形的規定頗引人矚目。“從重”包括：兩年內因同類環境違法行為被處罰3次(含3次)以上的；重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的；在案件查處中對執法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的；環境違法行為造成跨行政區域環境污染的；環境違法行為引起不良社會反響的；其他具有從重情節的。

與此同時，行政處罰法規定了依法應當從輕或者減輕處罰的特殊情形，以及“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。

在南京等地的系統中，違法行為修正基準的應用收到了良好效果。“修正項可以獲得減輕處罰的機會。”石勇告訴記者，比如企業在發生違法后立即改正，積極采取補救措施等行為，都可以在系統中獲得裁量等級減項，減免相應罰款額度。

“處罰不是目的，促進企業守法才是根本。”夏祖義說，明示裁量具體標準，企業也對違法將受到的處罰有自己的預期，這對實現常態守法有很大促進作用。

按照要求，今年9月底前，各省級生態環境部門要制定完成本地區環境行政處罰自由裁量規則和基準。生態環境部還將在全國環境行政處罰管理系統中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能，供各地參考使用。

《 人民日報 》( 2019年06月03日 12 版)

[責任編輯：楊凡、彭芳]

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