編者按

2019年，中央定為“基層減負年”。2019年3月，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，出臺了一系列實招硬招，切實為基層干部松綁減負。 為基層減負，首要錨定病灶、根源，解決思想根源、價值偏差問題。中央明確要求，將力戒形式主義、官僚主義作為全黨開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育重要內容，教育引導黨員干部牢記黨的宗旨，堅持實事求是的思想路線，樹立正確政績觀，把對上負責與對下負責統一起來。減負，就是要防止和糾正落實黨中央決策部署不用心、不務實、不盡力，以及“口號喊得震天響、行動起來輕飄飄”等問題，更好踐行我們黨全心全意為人民服務的宗旨。 為基層減負，希望在于讓基層干部的精氣神重新鼓起來，行動力重新聚起來。減負，從來不是減擔當、降標準，為庸碌無為者行方便、為懶政怠政者開口子，而是把干部從無謂的事務中解放出來，重在引導、激勵廣大干部主動作為、奮發有為，讓干部將寶貴的時間、精力更多聚焦于干事創業、推動發展。一方面，必要的監督考核不能放松；另一方面，多元的評價體系也當引入。從基層的實際出發，以群眾的評價為重，面向基層的體制機制應當既有力度又有溫度，真正成為基層干部使命感的保障和責任心的鞭策。 為基層減負，更要善減敢減。減的究竟是什么，要瞄得準；減到什么程度，要分得清。減負，關鍵在于建設起一套簡明高效的制度，既要保證中央精神不打折扣地執行落實，又要充分理解基層“千條線”與“一根針”的辯證法，給基層干部的嘗試與探索留有余地。一旦識得痼疾所在，施治就要痛下決心，不可畏難拖延，更不能別立名目，“巧妙”轉嫁，為了既得利益，不敢動真碰硬。 惟其如此，我們的干部才能輕裝上陣，將擔當的旗幟舉得更高，把作為的步子邁得更大，以更多熱忱投入民生服務，以更靈活思路應對改革挑戰。惟其如此，我們的干部才可能既有獲得感的滿足，又有榮譽感的收獲。 減負在基層，歲末堪回望。2018年末，《半月談》編輯部策劃了《2018，基層治理十大靶點》，聚焦于基層干部所苦，發聲于基層干部所盼，凸顯基層不合理負擔與壓力的十個維度；2019年初，我們再次推出《2019：施治基層十大痛點》，介紹基層減負探索起步的經驗，勾勒轉機萌生的線索、希望凝聚的方向。“基層減負年”收尾之際，我們再次將目光鎖定在“減負”這個牽動基層干部群眾的關鍵詞，從層層開會、以文代行、檢查泛濫、過度留痕、責任“甩鍋”、濫用問責這六個方面，重點呈現這一年各地減負的切實行動和可喜變化。 梳理進展之余，我們也希望開啟探討，就激活鄉村振興的澎湃能量、奠定基層治理現代化的牢固基石，基層減負還應在何處補缺，向何處借力，往何處發力？

發力點一：層層開會

發力點二：以文代行

發力點三：檢查泛濫

發力點四：過度留痕

發力點五：責任“甩鍋”

發力點六：濫用問責

發力點一 層層開會

黑龍江省樺川縣悅來鎮蘇蘇村黨支部書記齊更春明顯感覺今年會議少了：“同一主題的會只開一次，相關會議也盡量合并開。會議也更加高效，不久前鎮里的秸稈禁燒會議，時間上就控制在1個小時左右，每人發言不到10分鐘，最后領導講話也僅用10多分鐘?！?

往年，寧夏農業農村廳種植業管理處副處長楊發要為開會做很多準備，春播、夏播現場會，秋糧生產、病蟲害防治會及冬季總結會等，他都要參加?！案杏X各種會從年頭開到年尾。”楊發說，現在這些會議僅保留一個，自己有更多時間和農業專家一起到田間地頭，為農民指導生產。

半月談記者走訪發現，將現有會議進行減量合并，是當前各地貫徹落實中央精神、實施基層減負的普遍舉措和有效抓手。在山東，基層減負先從精簡會議文件抓起：沒有實質性內容的會議一律不開，能合并召開的一律合并召開，能開視頻會的不集中開大會，能現場辦公解決的事情一律不開會。

去除了會議存量，還得防止增量。部分省份設計“硬制度”對開會實行嚴格限額管理。在黑龍江，重要會議活動年度報批計劃制度規定，對未列入計劃的會議嚴格控制；同時，嚴控會議規格、參會范圍和會議時間。

在寧夏，“八不開會”的負面清單制度，讓喜歡開會的領導“受到約束”。季度評估、提醒預警等常態機制的實施，有效限制了機關單位的隨意開會，大幅壓縮各類會議時長。據統計，今年上半年，寧夏全區性會議壓減32%，合并開會、套開會議、采取視頻形式召開的會議占到總量的40%以上。

重復開會、層層開會造成的疲于跑會現象，也因工作方式的創新改變而明顯減少。山西省晉中市壽陽縣松塔鎮黨委副書記楊素斌說：“晉中市出臺為基層減負的規定之后，壽陽縣建立了鄉鎮視頻會議系統，縣里的重要會議直接連到鄉鎮，鄉鎮干部不需要重復開會、重復傳達。過去鄉鎮黨政正職每個月到縣城開會次數至少在10次以上，現在一個月不到3次。”

重復開會、層層開會的治理有了明顯成效，但仍必須正視一些累點、痛點。粵北一副鎮長坦言，一些地方現在開會，還是喜歡叫上村干部陪會。有些市級層面的會議，村小組長也得參加，必要性不大。

中部某省多名干部認為，目前的減負工作，更多是在黨政正職中有所體現，對于分管副職，依然有不同部門安排的不少無效會議需要參與。

發力點二 以文代行

以文代行帶來的層層套發文件、把發文件當落實等問題，今年在各地吸引了不少政策“火力”。

“以前扶貧領域文件多、報表多。一份十幾張紙的文件，我們需要認真看好幾遍才能理清楚要具體做什么、什么時候完成?，F在各項工作都是項目化推進，下發的計劃表、任務圖簡明扼要，我們只要完成相應任務即可。”江蘇省泗洪縣界集鎮扶貧專干喬潔說。

“今年下發文件數量較去年同期減少40%。”泗洪縣委組織部常務副部長楊衛華介紹，當地可發可不發的文件一律不發，文件嚴控篇幅，內容不得“穿靴戴帽”，政策性文件原則上不得超過10頁，明傳電報一般不超過4頁，杜絕文件中過度闡述“大道理”現象，轉發上級文件更不得“層層加碼”。

湖北荊州印發的《關于力戒形式主義官僚主義為基層減負的二十條措施》中提出，2019年，凡已下發到縣(市、區)的上級文件，沒有要求配套發文的，一律不發文；要求配套發文的，在市級文件中一并明確相關政策和落實舉措，不再要求下級配套發文。

寧夏采取“六不發文”制度，特別強調下發文件的可操作性：文件相關要求能量化的應全部量化，無法量化的須提出剛性要求，細化至具體情形，以便于文件要求在各級各部門一貫到底?！白灾螀^對各種文件字數等都作出詳細規定，還明確規定報材料至少要給基層留出3天以上準備時間，樁樁件件都突出可執行性?！睂幭墓淘性輩^張易鎮黨委書記田玉銘說。

當然，以文代行的現象是一大頑疾，根治也非朝夕之功。如部分縣級機關發文仍很隨意，只是改由中層干部發文，不蓋公章、不編文號，甚至不用公文格式，但基層知道，不執行肯定不行——“都是‘現管’你的人，現在怠慢了，年底考核該不好過了?！?

湖北、山東、寧夏等地受訪干部專家表示，要治好“文件依賴癥”，需要各級領導干部轉變作風、明確制度，從“信文件”向“信機制”轉變，只有改變布置工作的觀念，更多體恤基層的工作實際，才可能把遏制以文代行、落實文件“減肥”變為常態。

一位基層干部(左二)在檢查扶貧道路施工情況 黃孝邦 攝

發力點三 檢查泛濫

作為陜西省寶雞市扶風縣的重點示范鎮，法門鎮去年接待的檢查督查考核多達290余次，有時一天要接待幾撥檢查，不少還需要準備匯報材料。

“今年的督查檢查考核數量不到過去的零頭。前幾天，縣委書記來檢查重點示范鎮建設進展，我既沒有準備匯報材料，也沒有做PPT，而是直接在項目工地上回答書記的提問?！狈ㄩT鎮黨委書記張萬鋒說，現在上級督查檢查考核的作風越來越實，基層干部也把重心放在實際工作中。

說起減負帶來的變化，陜西省宜君縣宜陽街道辦黨委書記于亞軍同樣有感慨：“過去，縣里對各鄉鎮街道每半年考核一次。每到6月或12月，各部門輪番來檢查，基本上我一個月之內都在迎檢，疲憊不堪?，F在考核改為一年一次，且多個部門聯合開展，同類事項合并進行，咱有了更多時間跑基層。”

今年以來，各地對各類督查檢查考核進行全面清理，能撤銷的堅決撤銷、能合并的堅決合并，嚴格控制督查檢查考核的總量和頻次。湖北省委政策研究室相關負責人介紹，湖北省委印發了《關于防治形式主義官僚主義的若干措施》，其中明確提出，全面從嚴規范督查、督察、督導、檢查、巡查、考核、考評等事項，實行嚴格計劃管理和報批制度。

寧夏則通過重點整頓評比達標表彰、示范創建等事項，遏制督查檢查考核過多過頻，為基層干實事“擠”出時間。今年，寧夏開展的督查檢查較去年減少86.6%，面向縣、鄉、村和廠礦企業學校等的督查檢查減少81%以上。“聽匯報、搞座談、查資料的督查少了，干部直接進村入戶發現問題、解決問題的次數多了?！睂幭姆鲐氜k考核評估處處長林棟說。

新技術手段也成為破解督查檢查考核過多過頻的“神器”。貴州省貴陽市“數智督查”云平臺借助政府數據共享交換平臺，利用自動抓取、系統推送等手段，直接獲得督查事項關聯信息，織就一張信息互通、資源共享的督辦督查考核網。

雖然督查檢查考核過多過頻勢頭得到初步遏制，但基層干部群眾反映，當前仍要防止這一現象“另穿馬甲”。比如，有的上級部門以調研指導、學習考察、工作調度等名義變相開展督查檢查考核。基層干部建議，全面梳理、整合各類工作檢查、督查、考核和調研活動，尤其要杜絕各類形式主義調研活動。

兩位基層干部在巨鹿縣尋虎村向老黨員了解村中情況 牟宇 攝

發力點四 過度留痕

兩年多前，半月談記者在西部某村采訪時，曾見到這樣的場景：村委會各辦公室內空無一人，幾經尋覓，才發現村干部全都聚在一間會議室埋頭寫寫劃劃，桌上擺滿了檔案盒與各類表格。原來，他們是在為即將到來的扶貧檢查補填資料。半月談記者一細問，每戶貧困戶的檔案資料有69項之多，每項都需準備一式4份，精準填寫、不得涂改，干部已為此加班加點干了兩天。

如此案例在過去并不鮮見。事事必留痕、重痕不重績，曾是干部吐槽最多的基層形式主義癥結之一。今年以來，隨著“基層減負年”整治行動的深入推進，這般情形已大為減少。

“放在以往，各個檢查組一來就是對數字、看臺賬，村干部的精力都花在填表上。到后來，群眾一見干部上門，就主動湊上來合影，或拿出筆來簽字，令人哭笑不得?！蔽鞑恳幻鶎痈刹拷榻B，現在繁文縟節大為減少，上級檢查不重資料重實效，都是直接入戶聽群眾意見，自己也從“精準填表”中解脫出來，可以將更多心思放在幫老鄉修路修水利、為老鄉致富找門路上。

“基層減負，今年感覺變化挺大。”黑龍江一名村黨支部書記說，填寫上報的各種材料、表格比以前少得多，過去什么材料都得留痕，一年買紙填表就得好幾萬元，如今上級能通過網絡調取查到的都不再要求基層重復上報紙質材料，讓基層干部長松了一口氣。

不過，基層干部也反映，過度留痕尚未徹底消滅，目前更多情況下，留的不是“紙上痕”而是“網上痕”——大家每天得和一大堆功能重復的App打交道。

東部部分干部群眾對此感慨尤深：一份主題黨日總結，上傳市里的App之后，完全相同的圖片文字還必須再向省里的App提交一次……雖說只是“動動指頭”，可大半天盯著手機折騰下來，許多基層干部，特別是年齡大的基層干部也連呼“吃弗消”。大家都希望，這樣的App可以“合并同類項”。

針對此，不少地方已有行動。在湖北，《關于進一步激勵關愛基層干部的意見》明確提出，杜絕不必要的工作日志、打卡留痕。十堰市委要求，不得強行推廣微信公眾號、安裝政府App，不得將微信、QQ工作群和政務App 等作為24小時工作媒介，不得以微信、QQ工作群上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替實地工作狀況。

時下值得注意的是，一些地方由于不同部門間沒有共享機制，同樣的數據、資料要基層反復報、反復填，制造新的“網上痕”。專家認為，須打破各部門數據壁壘，讓信息在部門間流暢運轉起來，減少基層干部在數字時代的無謂勞動。

發力點五 責任“甩鍋”

工作任務不清不楚，出了問題層層卸責，上級部門的責任“甩鍋”，一度給基層干部帶來沉重負擔。如今，任務與責任雙明確，成為不少地方給基層干部減壓松綁的入手點。尤其是責任書(狀)設置不規范問題，更成為改革破題的重中之重。

半月談記者在采訪中了解到，多地在減負措施中特別強調今年由基層簽訂的責任狀要確保減少50%以上，真正以基層壓力的“減法”換取工作成效的“乘法”。

在湖北，省委明確要求，省直部門不得對市(州)黨委和政府設置或變相設置責任書(狀)，與市(州)直部門簽訂業務工作目標管理責任書(狀)不得設定對市(州)黨委和政府的約束性內容。各地各部門不得以責任書(狀)方式將由本級本單位承擔的責任轉給下級或其他單位。

針對“社區是個筐，啥都往里裝”，湖南省湘潭市今年開始向城鄉社區承擔公共服務和行政事務越來越多，社區不敢蓋章，群眾久等無果導致的矛盾“開刀”，為“萬能社區”松綁減負。

湖南省湘潭市委常委、組織部長廖桂生介紹，今年，湘潭市制定《首批取消村(社區)出具證明事項清單》，經過層層清理，已明確取消村(社區)出具證明事項清單共76項。村(社區)回歸自治本位，基層干部普遍反映工作干起來舒心多了。今后，湘潭市各級部門還將繼續清理各職能部門和單位要求基層群眾性自治組織出具的各類證明，進一步解放村(社區)的人力和精力，提升服務群眾的水平和成效。

寧夏則在理順上級與基層工作體制機制方面發力，完善與基層工作實際相匹配的權責體系，制定職責清單，實行社區工作事項準入制，為社區定責、減負，同時街道辦工作力量也下沉到社區。

“現在行政事務全部交由街道下派的工作人員完成，我們可以集中精力服務社區居民，比如今年我們大力推動社區事務民主協商工作，實現社區的事由居民做主，受到大家歡迎，我們也很有成就感?！睂幭你y川市金家巷社區黨支部書記紀菲菲說。

發力點六 濫用問責

長期以來，一些地區和部門存在“責任只往下推、板子只往下打”和上級一通報就問責、一出事就問責、工作推進不力就簡單問責等問題，不僅讓基層干部職工寒心，還讓不少真正想干事的人束手束腳。

為了更好地把握嚴明紀律、嚴格執紀執法與鼓勵改革創新、寬容工作失誤、激勵擔當盡責的關系，湖北省紀委監委印發了《關于鼓勵和保護干部干事創業的意見》，就免責、減責、慎用留置措施、嚴格規范函詢、為受誣告陷害的干部及時澄清正名等細化具體要求。

湖北省紀委監委新聞發言人張正義介紹，意見明確了“可以免責的，即免責，不影響對干部的任用”的五類情形，具體包括“在處置突發事件或執行急難險重任務時，未完全按規定程序辦理，及時采取果斷措施妥善處置，未造成嚴重后果的”等方面。

為激勵基層干部職工放開手腳干事創業，寧夏在“減壓”的同時，注重為干部“提氣”，既敢抓敢管，體現組織的力度，也為真正干事的人撐腰鼓勁、對敢于創新的人關愛寬容，體現組織的溫度。一方面完善執紀問責制度，建立容錯認定機制，把好問責尺度；另一方面，加大對一線干部提拔使用力度，進一步樹立重視基層的用人導向。今年上半年，寧夏提拔任用鄉鎮黨政正職數量超過前兩年之和。

基層干部反映，下一步，亟待建立消除濫用問責帶來心理重負的有效機制。陜西省社會科學院廉政建設研究中心主任郭興全等專家說，要創造干事創業的寬容空間，讓基層干部真正卸下“怕擔責”的心理包袱，輕裝上陣。

進一步推動減負工作，還需從考核激勵方面著力。黑龍江大學社會學教授曲文勇認為，各級在制定方案政策時，要符合現在基層實際，杜絕不切實際的要求，否則既增加了基層負擔，又達不到應有效果。曲文勇說，建立一套重實績、科學合理的基層考核評價機制，才能讓基層干部勇于擔當作為。

“我們不僅要讓干部感受到問責的‘疼痛感’，也要讓其能感受到激勵措施的‘心動感’?！焙笔∥h校副校長肖衛康建議，多措并舉保護干部干事創業的積極性，對基層干部特別是困難艱苦地區和奮戰在脫貧攻堅第一線的干部等，要給予更多理解和支持，在政策、待遇等方面給予傾斜。

來源：《半月談》2019年第24期 原標題：《2019，基層減負六大“發力點”》

議題策劃：葉俊東

統籌執行：周清印、高遠至

采訪調研：梁建強、靳赫、譚暢、王建、鄭生竹、邵琨、向定杰、李雄鷹、陳晨、王勁玉、韓振

【編輯:田博群】

[責任編輯：楊凡、武云泉]

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