原標題：“消極執法”“灰色執法”……長江大保護仍存法規漏洞

來源：半月談

“消極執法”“灰色執法”“鉆法規空子”……長江大保護仍存法規漏洞

半月談記者 韓振/王賢/董雪

近年來，長江經濟帶生態環境保護力度加大，2020年12月26日全國人大常委會會議表決通過的長江保護法，更為長江保護增加了有力保障。不過受部分相關配套法規滯后等因素制約，基層執法者在具體執法中，仍存在無法可依、有法難依的困境，“消極執法”“灰色執法”“鉆法規空子”等時有發生，使得一些破壞長江生態的違法行為無法及時遏制。

法規有空白，基層不知如何管

眼下，長江沿線非法捕魚亂象得到明顯遏制，但卻出現部分人員打著休閑垂釣的幌子，從事多竿多鉤、盈利性垂釣的情況，有些多竿多鉤垂釣者每天可以釣幾十斤魚，其中不乏珍稀特有魚類。

“漁業法及其實施條例，對休閑垂釣缺乏具體規定，導致基層執法人員無法可依，不知如何管理。”重慶市江津區農業農村委副主任古德洪表示，由于缺乏法規依據，執法人員只能按照上級部門的文件進行勸阻，但若勸阻不起作用，則缺乏采取進一步有效措施的手段。

類似的執法困境，在沿江各地打擊非法采砂的行動中也經常碰到。半月談記者調查了解到，長江中游地區非法采砂仍面臨屢禁不止的局面。半月談記者在長江中游某市看到，百余艘非法采砂船舶靠泊在一處集中停靠點，場面異常壯觀。有水務局工作人員介紹，非法采砂船作業1小時，毛利潤可達6萬元以上，暴利導致一些人鋌而走險。

“《長江河道采砂管理條例》及其實施辦法，已無法適應經濟社會發展變化和長江大保護的要求。”西南政法大學環境法教授張志遼說，該條例規定，對未辦理河道采砂許可證擅自采砂的，處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節嚴重的，扣押或者沒收非法采砂船舶，并對沒收的非法采砂船舶予以拍賣，拍賣款項全部上繳財政。

而根據新通過的長江保護法，對此類行為處貨值金額2倍以上20倍以下罰款；貨值金額不足10萬元的，并處20萬元以上200萬元以下罰款。這就出現法規不匹配的情況，會讓執法人員無所適從。

受訪基層干部及專家表示，部分涉及長江保護的法規、制度出臺時間過早，未能與時俱進地進行修訂或完善，導致法規、制度“打架”“留白”。如，三無船舶整治中，三無農用船舶處置缺乏具體規定；自然保護區劃定過于隨意，使得多地面臨普遍性違法等情況。

法律空子多，執法隱患大

部分執法人員表示，由于相關法規不配套，一些執法人員“灰色執法”“消極執法”，不但讓執法效果打了折扣，還可能帶來行政訴訟風險。此外，也給部分不法分子留下鉆法律空子的機會。

——“灰色執法”，執法時打“擦邊球”，執法可能變成違法。一些執法人員表示，根據農業管理部門的文件，休閑垂釣只能單竿單鉤，執法人員對多竿多鉤者勸阻無效時，多以“暫時幫對方保管漁具”為由收繳對方漁具，實際上缺乏法規依據。一旦對方較真，執法可能變成違法，引來行政訴訟風險。在處理三無船舶情況時，“灰色執法”情況也普遍存在，一些部門直接將村民用于農業生產的船舶沒收或拆除，涉嫌侵犯群眾私有財產。

——“消極執法”，因無法可依，部分執法人員怕擔責，不敢作為，給長江保護埋隱患。多名執法工作人員表示，執法時常常遇到暴力抗法。不久前，安徽省績溪縣板橋頭鄉下溪村第一書記章建軍在制止非法電魚過程中，被犯罪嫌疑人持刀捅傷后去世，此事件給漁政執法人員帶來巨大心理沖擊。執法人員本身手段匱乏，加之缺乏“免責條款”，執法時難免畏手畏腳。

——“找漏洞”“鉆空子”，部分不法分子屢抓屢犯、循環作案，損害了法律權威。長航公安局武漢分局副局長韓繼松說，不法分子都很狡猾，砂船上大多是打工的，老板都躲在后面；費力查到了老板，法院頂多判個三四年。由于量刑較輕，不少非法捕魚、非法采砂人員被抓獲后，很快被釋放并重新作案；在非法采砂違法犯罪中，甚至出現集團化、專業化傾向，他們有專門的法務人員負責抓執法人員把柄，執法人員稍有不慎，便可能落入對方設下的圈套。

提升法治支撐，加大保護力度

受訪專家和基層干部表示，實現長江經濟帶高質量發展需要科學完善的法規作支撐，當前亟待全面梳理、完善關于長江保護的相關法規、文件，以更好適應長江大保護的時代需求。

一是盡快對涉長江相關法規、文件進行梳理、清理。重慶市發改委長江處副處長吳文彪表示，長江的管理涉及10余個省市以及多個中央部門，國家、地方及各部門出臺的法規及文件較多，宜由相關部門對其進行全面梳理，該合并的合并，該廢除的廢除，該更新的更新，以免政出多門、相互打架。

二是盡快對相關重要法規進行修訂。西南政法大學教授張志遼表示，亟需對漁業法、水法、《長江河道采砂管理條例》等法規作出系統修訂，同時對其下位法規進行相應調整，使長江大保護的制度規范更加清晰實用。此外，盡快將休閑垂釣、增殖放流、三無船舶等突出問題納入法規體系，以免執法人員無法可依、無所適從。

(刊于《半月談》2021年第1期 原標題：《長江大保護，法規仍可“鉆空子”》)

【編輯:蘇亦瑜】

[責任編輯：楊凡、崔中連]

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