改革開放40年,山東經濟社會發展取得巨大成就,僅從1978年之后的數據來看,經濟總量始終位居全國前三位,有些年份甚至位居全國第一位或第二位。但從橫向看,山東省與廣東省、江蘇省的差距在逐漸拉大,2017年山東省GDP總量雖仍位居全國第三位,但人均GDP卻僅為全國第九位。差距越拉越大的根源是什么?省委書記劉家義在南方學習交流會上指出：“當前我省最大的短板就是有效制度供給嚴重不足。”他由此提出,“一定要牢牢把握住制度創新這個最根本、最關鍵、最核心的問題,盡快補齊短板、加固底板,以制度創新推動改革發展。”

制度決定人的行為,決定資源的配置,決定各種資源能否得到利用及利用的效率。對一個社會的經濟發展來說,制度是重要的而且是至關重要的

制度是一個社會的游戲規則,界定人與人之間的關系,既界定人們能夠干什么、不能夠干什么,又界定人們在干什么或不干什么之后會受到何種獎勵或懲罰,從而能夠對人的行為進行激勵、監督和約束。制度決定人的行為,決定資源的配置,決定各種資源能否得到利用及利用的效率。對一個社會的經濟增長或經濟發展來說,制度是重要的而且是至關重要的。但是,并非所有的制度都能夠促進經濟增長或經濟發展。按照馬克思主義生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑之間關系的原理,生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑,但是生產關系也會對生產力、上層建筑也會對經濟基礎產生反作用:適應生產力發展的生產關系、適應經濟基礎發展的上層建筑,能夠對生產力、經濟基礎起促進作用,反之就會起阻礙作用。制度作為生產關系、上層建筑的范疇,對經濟增長和經濟發展的反作用也就表現為:既存在能夠促進或有利于經濟增長和經濟發展的有效制度,也存在阻礙或不利于經濟增長和經濟發展的無效制度。

山東的問題就在于有效制度創新不夠、供給不足。這至少可以從兩個方面進行分析和解決:一是促進經濟增長和經濟發展的有效具體制度供給不足,特別是產業培育、科技研發、人才制度、營商制度等方面；二是推進有效具體制度創新的制度供給不足,即隨著科技進步、市場需求等變化進行制度創新的意識不夠、反應遲鈍、速度緩慢。按照1993年諾貝爾經濟學獎得主諾思對制度層次的劃分,前者可稱為具體制度安排,后者可稱為制度環境。

山東是人才“供給”大省,還不是人才“落地”大省。山東籍人才很多,但工作地在山東的人才卻不多

促進或有利于經濟發展的有效具體制度創新滯后、供給不足,主要表現在:

產業培育制度。山東過去依靠資源、能源、人口等方面優勢發展起來的資源密集型、能源密集型和人口密集型產業結構,可以說是當時條件下的最優選擇,是工業化和城市化的必經階段,也符合世界上絕大多數發達國家工業化發展的一般規律。但在解決了基本物質需求之后,人民對美好生活的向往蘊含了對產品質量和產品層次的更高追求。中國進行“供給側結構性改革”,實際上就是要從供給方面滿足人民對高質量、高層次產品的需求。雖然一個國家或地區產業結構的形成,主要是其既定自然條件下自然選擇的結果,但產業升級或產業結構優化卻可以在政府政策的引導下實現或完成。產業升級、產業結構優化需要進行技術創新,而技術創新意味著風險和不確定性,也意味著“創造性破壞”,這就需要政府既能夠為創新提供金融、財政、科技、人才等方面的支持,同時也能夠為創新后遭受利益損失者提供適當的保障。需要注意的是:在產業培育中,不是政府要親自培育哪一個產業,而主要是形成產業培育的制度,對市場主體培育新興產業、戰略性產業可能遇到或已經遇到的問題提供幫助或保障,即建立以市場為主的產業培育制度。

科技研發與人才的引進和培育。與產業升級密切相關的是科技研發,科技研發為產業升級提供保障,而科技研發最核心的是人才。政府支持應包括兩個方面:一是對科技研發的支持制度,二是對人才的待遇和保障。山東目前對科技研發的支持和投入比較大,但總體上還是以科研院所、高校和國有企業為主,未能形成以市場機制為主的科技研發體制。政府要鼓勵培育市場化的科技研發團隊,針對產業升級等方面的科技研發,通過市場化招標等方式,形成以市場配置研發資源為主的高效創新制度。科技研發的核心是人才,山東既是人口大省,也是人才大省；但山東主要是人才的“供給”大省,還不是人才的“落地”大省。以院士數量為例,無論是存量還是增量,山東籍的院士都不少,但工作地在山東的院士卻不多；在其他高層次人才的引進和培育上,山東也落后于廣東省、江蘇省和浙江省。不是說山東不重視人才,而是給予的待遇和保障與先進省份相比,確實差距較大。

營商環境。營商環境既是留住本地投資者的主要因素,也是吸引外地投資者的重要因素。在硬環境方面,如高速公路,山東無論是質量還是覆蓋率,都已落后于河南等省份。在軟環境方面,主要體現為政府機構辦事效率及“負面清單管理”等方面。雖然“放管服”改革之后政府機構辦事效率有所提高,但距離全面達成“一次辦成”、“最多跑一次”目標還存在較大差距。“負面清單管理”,是指沒有明確規定不能做的都可以做。但我們的很多政府機構,仍遵循著“只有規定能做的才可以做”和“凡是沒有規定的都不能做”等落后觀念,這雖然意味著比較“安全”、不犯錯誤,但也極大降低了政府機構辦事的效率。

因此,有效制度供給不足并不意味著一定要創新或供給更多的制度,很多時候廢除或簡化阻礙經濟發展的現有制度,如各種各樣的審批、程序等,本身也是一種制度創新或制度供給。

縮小制度差距,一方面需要在具體領域直接創設新制度、改革舊制度；另一方面需要努力改善創設制度的環境,從根本上解決有效制度供給不足的問題

以上所述是我們在具體領域的有效制度供給不足問題。為什么我們沒能創設出足夠的有利于經濟發展的具體制度?根源在于我們沒有形成助推制度供給創新的良好制度環境,即激勵制度創新和制度供給的有效制度供給不足。

政府在處理與市場之間的關系上,既“缺位”又“越位”。市場經濟條件下,市場是“看不見的手”,政府是“扶持之手”。我國雖然總體上建立起了社會主義市場經濟體制,但各省、各地區的市場化程度卻不相同甚至存在較大差別。客觀說,山東各級政府在處理與市場之間關系上,在“扶持之手”方面做得不足,即有效的具體制度創新不夠、供給不足,但在本該市場發揮作用的領域又干預過多。山東省的民營企業無論在數量上還是規模上,與浙江、江蘇、廣東等省還有較大差距,根源就在于沒有擺正政府與市場之間的關系。我們必須進一步明確政府與市場之間的關系,樹立起政府核心職能是制度保障的理念,通過制度建設、制度供給等為市場提供激勵、監督和約束,讓市場在資源配置中起決定性作用,政府不應過度承擔市場的職能,更不應直接干預市場的自我運行或企業的經營。

“槍打出頭鳥”“中庸之道”的傳統保守觀念,滋長了“等靠要”的不良作風,阻礙制度供給和創新。對社會來說,創新能夠帶來巨大收益,但創新本身存在著風險和成本。如果深受“中庸之道”“槍打出頭鳥”等傳統保守觀念的影響,那么在新問題、新技術、新環境出現時,我們的做法一定是根據已有文件、政策或慣例尋求解決之道,而不是尋求創新。針對這種觀念和工作作風,一個最重要的舉措是建立完善“容錯”機制,形成鼓勵創新的氛圍:鼓勵廣大黨員干部、政府工作人員等進行制度創新；對成功的制度創新進行獎賞,同時建立失敗創新的容錯機制,容許各級政府進行“試錯性”的制度嘗試；建立“負面清單制度”,對于新事物中沒有規定能否做的事情,要允許企業或個人大膽嘗試。

落后的“官本位”文化,阻礙了有效制度的創新和供給。毋庸諱言,“學而優則仕”的傳統觀念,在山東根深蒂固,并形成了較為嚴重的“官本位”文化。這不僅體現在山東每年報考公務員的高校畢業生數量之大、比例之高,還體現在官員的工作態度上:面對企業和個人,更多地是“管理”而不是“服務”、體現為“主”而不是“仆”。這種落后文化,不利于形成鼓勵創新、鼓勵人才發揮作用的制度環境,導致山東的科技發展相對落后、高層次人才相對短缺。同時,這種“官本位”文化形成了唯“官位”是瞻的工作作風,遇到問題不是積極尋求解決的方法或對策,而是看上級官員的臉色或態度行事。一些人認為,“官本位”作為一種文化傳統,根深蒂固,難以改變。其實不然,從文化與經濟、正式制度與非正式制度之間關系的角度看,只要我們設計出適當的激勵和約束機制,“官本位”傳統完全可以改變。這需要我們做到:建立尊重科學研究、尊重高水平人才的制度,改革人才薪酬、待遇制度,從經濟上讓從事科學研究等工作更具有吸引力,鼓勵更多的人才成為企業家、科學家、工程師等；鼓勵各層次官員和公務員創新,在遇到新問題、新情況時,我們不應根據官員級別高低判斷方案對錯、優劣,而是根據誰的方案有利于問題解決,就采用誰的方案。

作者：山東大學經濟研究院教授,《制度經濟學研究》編輯部主任李增剛；來源：大眾日報·論叢周刊2018-07-18

[責任編輯：楊凡、穆楠]

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