改革開放40年,山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就,僅從1978年之后的數(shù)據(jù)來看,經(jīng)濟(jì)總量始終位居全國(guó)前三位,有些年份甚至位居全國(guó)第一位或第二位。但從橫向看,山東省與廣東省、江蘇省的差距在逐漸拉大,2017年山東省GDP總量雖仍位居全國(guó)第三位,但人均GDP卻僅為全國(guó)第九位。差距越拉越大的根源是什么?省委書記劉家義在南方學(xué)習(xí)交流會(huì)上指出：“當(dāng)前我省最大的短板就是有效制度供給嚴(yán)重不足。”他由此提出,“一定要牢牢把握住制度創(chuàng)新這個(gè)最根本、最關(guān)鍵、最核心的問題,盡快補(bǔ)齊短板、加固底板,以制度創(chuàng)新推動(dòng)改革發(fā)展。”

制度決定人的行為,決定資源的配置,決定各種資源能否得到利用及利用的效率。對(duì)一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說,制度是重要的而且是至關(guān)重要的

制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則,界定人與人之間的關(guān)系,既界定人們能夠干什么、不能夠干什么,又界定人們?cè)诟墒裁椿虿桓墒裁粗髸?huì)受到何種獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰,從而能夠?qū)θ说男袨檫M(jìn)行激勵(lì)、監(jiān)督和約束。制度決定人的行為,決定資源的配置,決定各種資源能否得到利用及利用的效率。對(duì)一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說,制度是重要的而且是至關(guān)重要的。但是,并非所有的制度都能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展。按照馬克思主義生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間關(guān)系的原理,生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,但是生產(chǎn)關(guān)系也會(huì)對(duì)生產(chǎn)力、上層建筑也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生反作用:適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的上層建筑,能夠?qū)ιa(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)起促進(jìn)作用,反之就會(huì)起阻礙作用。制度作為生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑的范疇,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用也就表現(xiàn)為:既存在能夠促進(jìn)或有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效制度,也存在阻礙或不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無效制度。

山東的問題就在于有效制度創(chuàng)新不夠、供給不足。這至少可以從兩個(gè)方面進(jìn)行分析和解決:一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效具體制度供給不足,特別是產(chǎn)業(yè)培育、科技研發(fā)、人才制度、營(yíng)商制度等方面；二是推進(jìn)有效具體制度創(chuàng)新的制度供給不足,即隨著科技進(jìn)步、市場(chǎng)需求等變化進(jìn)行制度創(chuàng)新的意識(shí)不夠、反應(yīng)遲鈍、速度緩慢。按照1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾思對(duì)制度層次的劃分,前者可稱為具體制度安排,后者可稱為制度環(huán)境。

山東是人才“供給”大省,還不是人才“落地”大省。山東籍人才很多,但工作地在山東的人才卻不多

促進(jìn)或有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效具體制度創(chuàng)新滯后、供給不足,主要表現(xiàn)在:

產(chǎn)業(yè)培育制度。山東過去依靠資源、能源、人口等方面優(yōu)勢(shì)發(fā)展起來的資源密集型、能源密集型和人口密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),可以說是當(dāng)時(shí)條件下的最優(yōu)選擇,是工業(yè)化和城市化的必經(jīng)階段,也符合世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律。但在解決了基本物質(zhì)需求之后,人民對(duì)美好生活的向往蘊(yùn)含了對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品層次的更高追求。中國(guó)進(jìn)行“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”,實(shí)際上就是要從供給方面滿足人民對(duì)高質(zhì)量、高層次產(chǎn)品的需求。雖然一個(gè)國(guó)家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成,主要是其既定自然條件下自然選擇的結(jié)果,但產(chǎn)業(yè)升級(jí)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化卻可以在政府政策的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)或完成。產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,而技術(shù)創(chuàng)新意味著風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,也意味著“創(chuàng)造性破壞”,這就需要政府既能夠?yàn)閯?chuàng)新提供金融、財(cái)政、科技、人才等方面的支持,同時(shí)也能夠?yàn)閯?chuàng)新后遭受利益損失者提供適當(dāng)?shù)谋Ｕ稀Ｐ枰⒁獾氖?在產(chǎn)業(yè)培育中,不是政府要親自培育哪一個(gè)產(chǎn)業(yè),而主要是形成產(chǎn)業(yè)培育的制度,對(duì)市場(chǎng)主體培育新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)可能遇到或已經(jīng)遇到的問題提供幫助或保障,即建立以市場(chǎng)為主的產(chǎn)業(yè)培育制度。

科技研發(fā)與人才的引進(jìn)和培育。與產(chǎn)業(yè)升級(jí)密切相關(guān)的是科技研發(fā),科技研發(fā)為產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供保障,而科技研發(fā)最核心的是人才。政府支持應(yīng)包括兩個(gè)方面:一是對(duì)科技研發(fā)的支持制度,二是對(duì)人才的待遇和保障。山東目前對(duì)科技研發(fā)的支持和投入比較大,但總體上還是以科研院所、高校和國(guó)有企業(yè)為主,未能形成以市場(chǎng)機(jī)制為主的科技研發(fā)體制。政府要鼓勵(lì)培育市場(chǎng)化的科技研發(fā)團(tuán)隊(duì),針對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面的科技研發(fā),通過市場(chǎng)化招標(biāo)等方式,形成以市場(chǎng)配置研發(fā)資源為主的高效創(chuàng)新制度。科技研發(fā)的核心是人才,山東既是人口大省,也是人才大省；但山東主要是人才的“供給”大省,還不是人才的“落地”大省。以院士數(shù)量為例,無論是存量還是增量,山東籍的院士都不少,但工作地在山東的院士卻不多；在其他高層次人才的引進(jìn)和培育上,山東也落后于廣東省、江蘇省和浙江省。不是說山東不重視人才,而是給予的待遇和保障與先進(jìn)省份相比,確實(shí)差距較大。

營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境既是留住本地投資者的主要因素,也是吸引外地投資者的重要因素。在硬環(huán)境方面,如高速公路,山東無論是質(zhì)量還是覆蓋率,都已落后于河南等省份。在軟環(huán)境方面,主要體現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)辦事效率及“負(fù)面清單管理”等方面。雖然“放管服”改革之后政府機(jī)構(gòu)辦事效率有所提高,但距離全面達(dá)成“一次辦成”、“最多跑一次”目標(biāo)還存在較大差距。“負(fù)面清單管理”,是指沒有明確規(guī)定不能做的都可以做。但我們的很多政府機(jī)構(gòu),仍遵循著“只有規(guī)定能做的才可以做”和“凡是沒有規(guī)定的都不能做”等落后觀念,這雖然意味著比較“安全”、不犯錯(cuò)誤,但也極大降低了政府機(jī)構(gòu)辦事的效率。

因此,有效制度供給不足并不意味著一定要?jiǎng)?chuàng)新或供給更多的制度,很多時(shí)候廢除或簡(jiǎn)化阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)有制度,如各種各樣的審批、程序等,本身也是一種制度創(chuàng)新或制度供給。

縮小制度差距,一方面需要在具體領(lǐng)域直接創(chuàng)設(shè)新制度、改革舊制度；另一方面需要努力改善創(chuàng)設(shè)制度的環(huán)境,從根本上解決有效制度供給不足的問題

以上所述是我們?cè)诰唧w領(lǐng)域的有效制度供給不足問題。為什么我們沒能創(chuàng)設(shè)出足夠的有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體制度?根源在于我們沒有形成助推制度供給創(chuàng)新的良好制度環(huán)境,即激勵(lì)制度創(chuàng)新和制度供給的有效制度供給不足。

政府在處理與市場(chǎng)之間的關(guān)系上,既“缺位”又“越位”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)是“看不見的手”,政府是“扶持之手”。我國(guó)雖然總體上建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,但各省、各地區(qū)的市場(chǎng)化程度卻不相同甚至存在較大差別。客觀說,山東各級(jí)政府在處理與市場(chǎng)之間關(guān)系上,在“扶持之手”方面做得不足,即有效的具體制度創(chuàng)新不夠、供給不足,但在本該市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域又干預(yù)過多。山東省的民營(yíng)企業(yè)無論在數(shù)量上還是規(guī)模上,與浙江、江蘇、廣東等省還有較大差距,根源就在于沒有擺正政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。我們必須進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,樹立起政府核心職能是制度保障的理念,通過制度建設(shè)、制度供給等為市場(chǎng)提供激勵(lì)、監(jiān)督和約束,讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,政府不應(yīng)過度承擔(dān)市場(chǎng)的職能,更不應(yīng)直接干預(yù)市場(chǎng)的自我運(yùn)行或企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。

“槍打出頭鳥”“中庸之道”的傳統(tǒng)保守觀念,滋長(zhǎng)了“等靠要”的不良作風(fēng),阻礙制度供給和創(chuàng)新。對(duì)社會(huì)來說,創(chuàng)新能夠帶來巨大收益,但創(chuàng)新本身存在著風(fēng)險(xiǎn)和成本。如果深受“中庸之道”“槍打出頭鳥”等傳統(tǒng)保守觀念的影響,那么在新問題、新技術(shù)、新環(huán)境出現(xiàn)時(shí),我們的做法一定是根據(jù)已有文件、政策或慣例尋求解決之道,而不是尋求創(chuàng)新。針對(duì)這種觀念和工作作風(fēng),一個(gè)最重要的舉措是建立完善“容錯(cuò)”機(jī)制,形成鼓勵(lì)創(chuàng)新的氛圍:鼓勵(lì)廣大黨員干部、政府工作人員等進(jìn)行制度創(chuàng)新；對(duì)成功的制度創(chuàng)新進(jìn)行獎(jiǎng)賞,同時(shí)建立失敗創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制,容許各級(jí)政府進(jìn)行“試錯(cuò)性”的制度嘗試；建立“負(fù)面清單制度”,對(duì)于新事物中沒有規(guī)定能否做的事情,要允許企業(yè)或個(gè)人大膽嘗試。

落后的“官本位”文化,阻礙了有效制度的創(chuàng)新和供給。毋庸諱言,“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)觀念,在山東根深蒂固,并形成了較為嚴(yán)重的“官本位”文化。這不僅體現(xiàn)在山東每年報(bào)考公務(wù)員的高校畢業(yè)生數(shù)量之大、比例之高,還體現(xiàn)在官員的工作態(tài)度上:面對(duì)企業(yè)和個(gè)人,更多地是“管理”而不是“服務(wù)”、體現(xiàn)為“主”而不是“仆”。這種落后文化,不利于形成鼓勵(lì)創(chuàng)新、鼓勵(lì)人才發(fā)揮作用的制度環(huán)境,導(dǎo)致山東的科技發(fā)展相對(duì)落后、高層次人才相對(duì)短缺。同時(shí),這種“官本位”文化形成了唯“官位”是瞻的工作作風(fēng),遇到問題不是積極尋求解決的方法或?qū)Σ?而是看上級(jí)官員的臉色或態(tài)度行事。一些人認(rèn)為,“官本位”作為一種文化傳統(tǒng),根深蒂固,難以改變。其實(shí)不然,從文化與經(jīng)濟(jì)、正式制度與非正式制度之間關(guān)系的角度看,只要我們?cè)O(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)募?lì)和約束機(jī)制,“官本位”傳統(tǒng)完全可以改變。這需要我們做到:建立尊重科學(xué)研究、尊重高水平人才的制度,改革人才薪酬、待遇制度,從經(jīng)濟(jì)上讓從事科學(xué)研究等工作更具有吸引力,鼓勵(lì)更多的人才成為企業(yè)家、科學(xué)家、工程師等；鼓勵(lì)各層次官員和公務(wù)員創(chuàng)新,在遇到新問題、新情況時(shí),我們不應(yīng)根據(jù)官員級(jí)別高低判斷方案對(duì)錯(cuò)、優(yōu)劣,而是根據(jù)誰的方案有利于問題解決,就采用誰的方案。

作者：山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院教授,《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》編輯部主任李增剛；來源：大眾日?qǐng)?bào)·論叢周刊2018-07-18

[責(zé)任編輯：楊凡、穆楠]

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