原標題：【智言報告】重新出發！文旅高質量發展背景下旅游規劃行業的機遇與挑戰

來源：魯網

魯網11月4日訊 8月24日，文化和旅游部發布“關于不再開展旅游規劃設計單位資質認定和備案工作的通知”，引起業界廣泛關注。時隔兩個多月的11月2日，籌備多時的山東省旅游行業協會旅游規劃分會在濟南正式成立。來自山東省文化和旅游廳、高等院校、旅游規劃機構、文旅企業、文旅項目的數十位專家、學者和媒體見證了這一時刻，他們對山東省旅游行業協會旅游規劃分會充滿期待的同時，圍繞推動行業誠信建設，實現旅游規劃行業的自治自律，促進旅游規劃行業的健康發展進行了討論。山東省文旅產業創新研究院聯合山東商報、魯網，形成報告如下。

山東旅游職業學院黨委書記陳國忠

背景分析：現代旅游產業高歌猛進的21年

旅游規劃單位資質認定始于21世紀初。2000年，原國家旅游局通過并施行了《旅游發展規劃管理辦法》與《旅游規劃設計單位資質認定暫行辦法》，將旅游規劃設計單位資質分為甲乙丙三級，初衷在于加強旅游規劃和規劃設計單位的管理，提高旅游規劃設計質量，促進旅游業長遠發展。

彼時的背景是，國家剛剛迎來第二個“黃金周”，從1999年第一個黃金周的2800多萬旅游人次，發展到2000年的5800多人次，“井噴式”成為那個年代形容旅游的高頻詞。生活方式的突變與行業的措手不及亟需規劃的引領與制度的規范。

經過十余年發展，旅游規劃悄然迎來另一個標志性節點。

2013年，新業態和各類產業資本紛紛進入旅游產業，傳統資源型景區開發大為減少，相關的旅游規劃業務大為縮減，旅游新興業態與領域的出現對傳統業務提出更高的要求。這種趨勢之下，以空間規劃為根基的旅游規劃迎來轉型發展期。

在這個大背景下，2013年，按照國務院簡政放權的要求，甲級、乙級旅游規劃設計單位資質認定相關工作暫停。

2019年，中國迎來文旅融合元年，文化和旅游產業的發展帶給人們無限的詩意想象，高質量發展成為主旋律。文旅融合，規劃先行，為推進文化和旅游規劃工作科學化、規范化、制度化，文化和旅游部廢止《旅游發展規劃管理辦法》，制定《文化和旅游規劃管理辦法》。從總則、立項和編制、銜接和論證、報批和發布、實施和責任等方面對文化和旅游規劃體系進行統一，對規劃管理進行完善，以提高規劃質量。

而讓規劃界尤為關注的是，在此之前，文化和旅游部還發布旅游行業標準《旅游規劃設計單位等級劃分與評定條件》，再次對旅游規劃資質進行了更新和條件約定，而此次的更新和約定更加詳細與嚴苛。

值得一提的是，在資質認定被“擱置”的5年里，對旅游規劃資質的去與留的爭論一直沒有停止。雖然這一次的門檻更高，但在很多人看來，“靴子”終于落地，關閉許久的規劃資質的大門即將重新開啟。

很多人沒想到，兩年后的2021年8月24日，文化和旅游部辦公廳印發《關于不再開展旅游規劃設計單位資質認定和備案工作的通知》，決定不再開展甲級、乙級旅游規劃設計單位資質認定和復核工作，同時不再受理丙級旅游規劃設計單位資質備案工作。

這才是“靴子落地”的聲音。持續21年的旅游規劃設計資質認定告別歷史舞臺。

中國旅游行業協會副會長、山東省旅游行業協會會長王德剛

行業前景：倒逼旅游空間規劃轉型發展

其實，資質的認定與取消都是為了引導旅游規劃行業持續健康發展。

對在一定歷史時期存在的旅游規劃單位資質認定，很多業界人士表示“功不可沒”。

“在以旅游開發空間主導的時代，旅游開發必須是旅游總體規劃先行，這是主流認識，只有這樣，才能在城市規劃中謀得旅游資源開發所需的空間及配套，例如道路修建、旅游基礎設施等。”山東省文化和旅游廳資源開發處處長趙勇表示。

而多年來，旅游規劃管理、旅游規劃設計單位資質認定等系列政策措施，也切實提高了我國旅游規劃的科學性、前瞻性和可操作性。

在這一階段，旅游規劃資質代表了業內標準且規范的旅游規劃質量。一些規劃公司為旅游規劃事業做出了不可磨滅的貢獻。做旅游規劃已有25年的山東旅游職業學院黨委書記陳國忠，提起自己的規劃生涯，總是心存敬畏，“誠惶誠恐”，“每一個規劃都是一種嚴峻的挑戰，而且我都把它當做一個開始。這是我們必須要堅守的底線，這是做規劃的人必備的一種心理和道德基礎。”如此被規劃出的旅游產品，也成為當年旅游熱門目的地。

此后，我國旅游市場穩步發展，旅游新業態、新場景不斷出現，各種旅游規劃也隨之增多，資質不再是衡量質量的單一標準。一個政策背景是，國家不斷探索的“放管服”改革，明確要求大幅壓減企業資質資格認定事項，進一步放寬市場準入限制，進一步方便企業群眾辦事，原有的旅游規劃設計單位資質認定已不適合社會發展要求。另一方面，規劃市場亂象頻生。“信息不對稱、資源錯配，加上資本的大量介入和擴張，旅游規劃開始變形，部分規劃機構成為資本逐利的工具，這也是旅游規劃資質飽受詬病的原因。”泰山學院黨委委員、副校長王雷亭分析。

變化發生在2013年。2013年以來，國家提出要將戰略定位、空間格局、要素配置等最終歸于“一張藍圖”之中，也就是“多規合一”。

“隨著空間規劃‘多規合一’的實現，倒逼旅游空間規劃必須要轉型發展。”趙勇表示，“而如今，在文旅融合背景下，旅游規劃再也不是空間上的掛圖作戰，不再滿足于‘一軸兩帶三區四園’的平面布局，而是向立體、多維、多元方向發展。頂級的規劃資質不重要，可落地、可執行的方案才重要。”

取消資質評定，就能夠進一步放寬旅游領域準入限制，激發市場活力，為中小微企業、為民營企業營造公平競爭的市場環境，有利于推動大眾創業、萬眾創新。

“取消規劃資質評定，有利于競爭，更有利于引導旅游規劃行業持續健康發展。”趙勇說。

泰山學院黨委委員、副校長王雷亭

行業展望：新的一輪洗牌必然會到來

截至目前，全國共有甲級旅游規劃資質單位100家，乙級270家，以及大量丙級單位。具有甲級資質的山東有三家，其中就包括剛剛成為山東旅游規劃分會首任會長單位的山東省旅游規劃設計研究院。

“對旅游規劃企業，將迎來一個更加開放的新時代，新一輪洗牌必然會到來。”中國旅游協會副會長、山東省旅游行業協會會長王德剛說。具體表現在，“規劃資質取消后，常態化的管理手段不再使用，旅游規劃的專業性不再需要國家行政部門的審查認可和行政許可，市場將成為檢驗質量的唯一標準。”

新時代的旅游規劃需要新的知識體系的支撐。中國旅游業發展40多年，目前正在進入一個全面的轉型期，包括市場轉型、目的地發展模式轉型、旅游開發模式轉型、產品和業態轉型、商業模式轉型等等，作為支撐旅游業發展的智力供給側，則需要新的知識體系來適應、引領轉型。

在王德剛看來，在這一點上，旅游規劃機構現有隊伍的知識儲備遠遠滿足不了市場需求。“以往我們做規劃支撐的知識體系基本上是靠相鄰學科的理論技術和規劃師自己的經驗，旅游規劃的學科領域和規劃隊伍尚未形成成熟的知識體系，靠經驗積累形成的旅游規劃知識體系創新力已走到了天花板。相較于城鄉規劃、園林規劃、建筑設計，旅游規劃相對弱勢，所以前些年旅游規劃隊伍當中經常會見到人家能跨界到我們這來，反之則鮮有。”

“規劃隊伍需要學習，不斷提高，要建構自己的理論體系，去適應新時代的新需求。”

另一方面，良莠不齊的現象會更加嚴重。“門檻拆除之后，會有許多新的‘入侵者’、跨界機構進入這個領域。尤其一些低成本的機構進入，肯定會讓規劃市場產生窗口期，并會持續一段時間，這對現有的企業是一個挑戰。”

有業內人士評價，“萬類霜天競自由”。而在這一特殊節點上成立的旅游規劃分會，既可以說是生不逢時，也可以說是恰逢其時。

“生不逢時是因為疫情影響下的旅游業正處于低谷期，又恰逢取消規劃資質，規劃市場更加開放，所以這個時候所面對的市場并不是一個非常好的發展環境。恰逢其時是因為規劃資質取消了，也會給原本受制于資質身份限定的優秀機構帶來新的機遇。”

“我希望旅游規劃分會成立以后，能夠以此為契機，組織好大家通過行業自律、自覺，通過協會的力量建筑良好的規劃市場秩序，讓旅游規劃領域有一個良好的發展生態。”王德剛說。

山東大學管理學院旅游管理系主任黃瀟婷

市場要求：做產品創新、業態創新的引領者

“不要把旅游規劃與旅游規劃資質劃等號。資質不再是門檻，但旅游規劃依然重要，并更加務實。”趙勇說，“同時，雖然不再審批旅游規劃設計資質，但旅游主管部門不會放松管理，反而會從規劃編制的前、中、后各環節完善監管措施。”

1979年，被看做是我國旅游規劃發展元年。當年鄧小平“黃山談話”發表后，國家出臺《關于1980年至1985年旅游事業發展規劃（草案）》，在我國旅游規劃發展史上具有里程碑意義。

此后，雖然國內旅游歷經波折，但從未缺少旅游規劃的存在。“旅游業是所有產業中涉及面最廣的一個，它是一個巨系統，這樣一個產業系統必須靠規劃統領才能順利發展，可以說旅游規劃是行業的必然需求。在旅游業發展歷程的若干關鍵時間節點，旅游規劃始終緊跟，基本滿足了旅游開發的需求。”王雷亭說。

新格局之下，對旅游規劃提出了更高的要求。未來旅游規劃應當如何謀篇布局？“旅游規劃要做到三個回歸，即回歸專業、回歸市場、回歸理性。”王雷亭對此表示。

“關注當下，關注現實。”王德剛認為，“不能在市場好的時候才去規劃設計產品，市場不好的情況下就不會了。在當前疫情常態化的狀態下，如果能夠給景區、旅游綜合體、鄉村旅游點、旅行社出謀劃策，讓他們渡過難關，甚至還能在危機當中發現新機遇，那才是真正的王者。”

“現在已經不是一個概念就可以打天下的時代了，各個片段需要通過鏈式集合才能形成最終產品。要做大文化旅游產業鏈、供應鏈。”陳國忠認為，“提升產業鏈供應鏈現代化水平的關鍵是要適應高質量發展，第一個是創新能力，第二個是可持續發展能力，前者決定了高度，后者決定了它的深度。”

全產業鏈的規劃設計將會成為未來的發展趨勢，這也給規劃者和企業提出更高的要求，要更加關注需求。“關注需求質量，要注重新需求，滿足新供給，精神需求和物質需求并重；關注需求規模，以國內循環的巨量規模推動創新，并引領企業走出去參與國際競爭；關注需求互補，這是實現產業鏈、供應鏈深度融合的基礎和前提。同時進一步強化要素供給，旅游要素需求的結構性變化也在倒逼要素供給的升級和優化。”

目前也要看到，“旅游產業競爭已經進入深水區，內涵型、持久性的競爭，需要貫通決策、規劃、經營三個層面，協調政府、企業、社會三種構成，構建新的產業組織方式。減少治理轉化的不必要環節、構建創新變現的最佳路徑、實現智力財力能力三力最大整合的鏈條式組織架構。”陳國忠說。

山東大學文化和旅游學系主任黃瀟婷近年一直在關注智能時代技術驅動下的旅游規劃方法，她認為“智能化”和“文旅融合”將是未來文旅產業的發展趨勢，新技術與旅游的關系也將日趨緊密。“要探討智能時代技術驅動下的旅游規劃的路徑。通過大數據、通過科學實驗探討旅游行為，包括空間環境的因素、旅游者自身的因素、同伴的因素、旅游產品的因素等，最終檢驗旅游體驗質量、旅游滿意度、旅游消費支出以及健康、教育等效果與價值。”

顯而易見的是，落寞與繁華總是相依而生，正如旅游規劃資質與旅游規劃。新格局下機遇永存，而機遇永遠青睞的是走在前列探索的人。

“旅游規劃機構應該是旅游產業產品創新、業態創新的引領者，我們應該走在前面。”王德剛說。（本網記者）

[責任編輯：楊凡、路偉]

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