“請在收到建議書后兩個月內作出處理,并將處理結果書面回復本院。”在泰安寧陽檢察院檢察建議工作室,副檢察長王永建主持了一場檢察建議公開送達儀式。因發(fā)現(xiàn)縣國土局未依法行使行政職權,檢察機關向該局提出檢察建議,當場出示證據(jù)并公開送達。“山東檢察機關率先開展檢察建議規(guī)范化建設,很有針對性和可操作性,對強化檢察建議剛性作出了很好的探索,有利于法律監(jiān)督實現(xiàn)雙贏多贏共贏,是新形勢下檢察機關履行法律監(jiān)督職責的有效途徑。”最高人民檢察院專職檢委、研究室主任萬春說。

檢察機關公開送達檢察建議釋法說理，多方督促，確保整改落實。 受訪者供圖

送達檢察建議

檢察官現(xiàn)場舉證

這件檢察建議與一塊農用地有關。2018年1月至2月,崔克國在寧陽縣東莊鎮(zhèn)東崔村村南南嶺未經(jīng)國土資源部門許可,在基本農田內非法開采砂巖。經(jīng)勘驗,累計開采量3.8萬立方米,破壞基本農田27畝,非法獲利40萬余元,造成基本農田大量毀壞。2018年3月15日,崔克國因涉嫌非法占用農用地罪被批準逮捕。

但寧陽縣國土局僅將案件作為刑事案件結案處理,未作出責令改正和罰款的行政處罰,被破壞的生態(tài)資源仍沒有恢復,社會公共利益嚴重受損。

為此,寧陽檢察院向國土局發(fā)出檢察建議,內容包括對崔克國下達責令限期改正通知,責令崔克國限期恢復被破壞的土地植被。逾期不改正,責令其繳納復墾費,專項用于恢復被破壞的土地,及時修復受損生態(tài)資源。同時,對近年來查辦的破壞土地的案件進行詳細排查摸底,對破壞土地違法犯罪行為開展執(zhí)法大檢查等。

公開送達儀式上,檢察官還對檢察建議涉及的相關證據(jù)進行出示并予以說明。案發(fā)現(xiàn)場航拍圖和視頻顯示,案發(fā)現(xiàn)場的植被及土層已經(jīng)完全受到破壞,喪失種植條件,令人觸目驚心。

“我們發(fā)出這份檢察建議的目的,就是為了解決非法占地違法行為發(fā)生后,被其行為侵害的社會公益得不到補償和恢復的問題。”該縣檢察院民行科長孟娟說。

對此,寧陽縣國土局局長呂洪圣表示:“檢察建議負責地指出了問題,說明我們局在工作中存在管理上的漏洞,對改進和提升我們的執(zhí)法水平和能力,將具有巨大的推動作用。下一步,我們還將舉一反三,把土地和資源的執(zhí)法關口前移,加大巡視、巡查力度。”

改革促檢察機關轉型

試點市縣建議全回復

寧陽縣檢察院是山東檢察機關開展檢察建議規(guī)范化試點的七個試點院之一。

“檢察建議是檢察機關為了促進法律正確實施,維護社會和諧穩(wěn)定,保障社會公益,針對被建議人特定的違法或可能發(fā)生違法的情況,發(fā)出的專門法律文書,目的是為了糾正和防患于未然。這是檢察機關行使法律監(jiān)督權的重要方式。”省檢察院研究室主任李政介紹。

但因種種原因,長期以來,檢察建議的職能作用沒有得到有效發(fā)揮,知曉度也不高。在國家監(jiān)察體制改革和司法體制改革的交會點上,尤其“兩反”轉隸之后,檢察機關亟須轉型到法律監(jiān)督主業(yè)上來,監(jiān)督從哪里入手?從哪里發(fā)力?山東檢察機關不斷探索新模式。

去年10月,山東在青島、東營兩個市級院和淄博周村區(qū)院、寧陽縣院、鄒城市院、費縣院、日照嵐山區(qū)院等五個縣級院開展試點。各地針對檢察建議存在的問題推出系列舉措,如規(guī)范流程、提升文書制發(fā)質效、建設專門工作場所、進行信息化升級等等。試點以來,試點院的建議到期回復率100%,采納率98.97%。

今年5月21日,東營市東營區(qū)檢察院向區(qū)文廣新局公開宣告送達了有關規(guī)范網(wǎng)吧經(jīng)營、營造綠色上網(wǎng)環(huán)境的檢察建議,指出目前部分網(wǎng)吧存在接納未成年人上網(wǎng)、超時經(jīng)營等問題。

“檢察建議提出的意見建議及時必要、中肯可行。”7月6日,在東營召開的檢察建議規(guī)范化研討會上,東營區(qū)文廣新局局長趙寶杰說,此后該局采取了多項措施,如開展為期一個月的網(wǎng)吧市場專項整治行動,對行動中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)經(jīng)營的網(wǎng)吧,共給予警告處理13家,立案查處6家。其中,在對魯班公寓周邊網(wǎng)吧進行檢查時,邀請區(qū)檢察院未檢科檢察官全程參與。

不把檢察建議當回事

可能被起訴

但也有一種可能,如果被建議單位不落實怎么辦?實際上,一段時期以來,被建議人比如行政機關對檢察建議認知度較低,甚至誤解為檢察機關在越位。

如何強化檢察建議剛性,讓它“長出牙齒”,各地的普遍做法中,在內部規(guī)范之外爭取人大監(jiān)督和監(jiān)委支持配合是有效途徑。

東營市檢察院檢察長王新建介紹,今年3月,東營市人大常委會通過相關決議,明確對檢察建議沒有正當理由不予采納,特別是對事關國計民生重點領域、群眾反映強烈、黨委政府高度關注的,應當及時提請同級人大常委會啟動監(jiān)督程序。

檢察機關還與市監(jiān)察委員會建立協(xié)作聯(lián)動機制,檢察建議落實不力會受到依法處置。“對發(fā)出的檢察建議,被建議單位在規(guī)定期限內不回復或無正當理由不采納的,經(jīng)催辦仍拒不回復和采納的,屬于監(jiān)察委管轄范圍的,應當移交監(jiān)察委對履行職責不力、失職失責的工作人員進行問責。涉嫌違法違紀的,監(jiān)察委依法進行調查處置,追究相關單位、人員的責任,同時,將處理結果于15日內通報同級檢察機關。”

對于這種做法,中國人民大學法學院教授、博士生導師陳衛(wèi)東給予積極評價。他表示,此舉能夠促進各機關間的線索移送和信息共享,明確出具檢察建議的條件,規(guī)范檢察建議內容,提升檢察建議的剛性,長遠來看是切實可行的舉措。

尤其在行政公益訴訟領域,檢察建議是重要的訴前程序,對于沒有及時履行義務的行政機關,檢察院有權提起公益訴訟。這意味著,如果行政機關不把檢察建議當回事,就可能被起訴。

圍繞生態(tài)環(huán)保、國有資產(chǎn)保護等重點領域,東營檢察院對不整改、不落實檢察建議的情況依法提起公益訴訟,今年已提起訴訟5件,法院先后判決利津、墾利兩個縣環(huán)保局敗訴,限期完成環(huán)境治理任務,并將相關責任人移送監(jiān)委問責,“現(xiàn)在,不落實檢察建議就可能成為被告,不整改檢察建議就可能被問責成為常態(tài)。”

當然,如果被建議單位對檢察建議有異議,也可以提出。

檢察建議不可怕

要的是多贏共贏

中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定指出,檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正。檢察建議無疑是一條科學、有效途徑。

不過對被建議單位而言,檢察建議絕非“洪水猛獸”,“這不是你輸我贏的零和博弈,而是通過檢察機關和其他部門的合作,共同提升法治化建設水平,實現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的雙贏、多贏和共贏。”省檢察院副檢察長王效彤說。

實踐中,這樣的效果已經(jīng)在顯現(xiàn)。“我們可以借助檢察建議有效提升執(zhí)法水平和效果。”趙寶杰說。而在一些地方,一些常年得不到解決的問題,在檢察建議的推動下得以解決,有行政機關雖然被監(jiān)督了,反倒特別對檢察機關表示感謝。

近日,寧陽縣檢察院接到縣國土局的情況報告,國土部門已對違法現(xiàn)場督促整改和恢復,部分地塊上種植了花生等農作物,針對部分達不到種植條件的地塊,已對當事人家屬做工作和督促,對地塊重新進行整理恢復。下一步將對近年來查辦的土地違法案件排查摸底,并對國土資源違法犯罪行為開展執(zhí)法大檢查、執(zhí)法監(jiān)察大巡查。

“山東檢察機關探索出了通過檢察建議有效實行法律監(jiān)督的路徑,這一試點探索,很有推廣和借鑒價值。”北京師范大學刑事法律科學研究院副院長、博士生導師宋英輝如是說。

齊魯晚報·齊魯壹點記者　馬云云　崔巖 通訊員　李明

[責任編輯：楊凡、王春令]

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