原標(biāo)題：未成年人控?zé)焾?zhí)法難 亟待明確監(jiān)管主體

來源：中國(guó)商報(bào)

為保護(hù)未成年人免受煙草危害，新修訂的未成年人保護(hù)法實(shí)現(xiàn)了未成年人控?zé)熈⒎ㄖT多“零的突破”，但是實(shí)際落地過程中卻遭遇了執(zhí)法難，相關(guān)法律規(guī)定的執(zhí)行效果不盡如人意。多位業(yè)內(nèi)人士指出，在立法逐漸完善的情況下，執(zhí)法難是目前未成年人控?zé)煿ぷ髅媾R的最主要問題。

立法實(shí)現(xiàn)“零的突破”

新修訂的未成年人保護(hù)法自2021年6月1日起施行。其中，第十七條將煙草的定義擴(kuò)大到包括電子煙。第五十九條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎(jiǎng)金。煙、酒和彩票經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標(biāo)志；對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示證件。任何人不得在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動(dòng)的公共場(chǎng)所吸煙、飲酒。同時(shí)，新修訂的未成年人保護(hù)法在未成年人控?zé)焼栴}上還設(shè)定了嚴(yán)格的罰則，第一百二十三條和第一百二十四條分別作出了相應(yīng)的規(guī)定。

在一些業(yè)內(nèi)人士看來，新修訂的未成年人保護(hù)法中的這些內(nèi)容具有里程碑意義。

過去20多年里，北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華參與了未成年人保護(hù)相關(guān)立法工作。在他看來，這次未成年人保護(hù)法修改在控?zé)焼栴}上給予了足夠的重視。比如，首次用括號(hào)技術(shù)處理的方法明確把電子煙包括在內(nèi)，這在全國(guó)層面的法律立法中并不多見，是立法技術(shù)上的重大突破。此外，還有一個(gè)明顯的表現(xiàn)就是，有關(guān)未成年人控?zé)煹姆l寫得越來越細(xì)、越來越多。

執(zhí)行效果仍待改善

2021年9月至12月，新探健康發(fā)展研究中心在全國(guó)選取了八個(gè)一線、二線和三線城市，對(duì)學(xué)校周邊卷煙和電子煙銷售點(diǎn)情況、煙店擺放禁止向未成年人售煙標(biāo)識(shí)情況以及未成年人購(gòu)買卷煙和電子煙等情況進(jìn)行了調(diào)研和評(píng)估。

結(jié)果顯示，在全國(guó)八個(gè)城市（北京、深圳、青島、長(zhǎng)沙、昆明、石家莊、濰坊、宜昌）的160所中小學(xué)中，近2/3的學(xué)校在200米內(nèi)有售煙點(diǎn)，近1/3的學(xué)校在100米之內(nèi)存在售煙點(diǎn)，50米之內(nèi)存在售煙點(diǎn)的占所調(diào)查學(xué)校的4.4%。調(diào)查結(jié)果還顯示，大部分店鋪未執(zhí)行禁止向未成年人售煙的規(guī)定，近半數(shù)的卷煙銷售點(diǎn)沒有按照法律的要求擺放“禁止向未成年人銷售”的標(biāo)識(shí)或者宣傳口號(hào)。學(xué)校周邊煙草銷售點(diǎn)存在向未成年人售煙的情況。

“我們發(fā)現(xiàn)，即使是在擺放了標(biāo)識(shí)的售煙點(diǎn)，未成年人成功購(gòu)得卷煙和電子煙的比例依然較高。”新探健康發(fā)展研究中心副主任、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k原主任姜垣介紹，在本次調(diào)研的86家售煙點(diǎn)中，有83家店未成年人購(gòu)煙成功，占比為96.5%，其中成都、上海、西安、石家莊、北京、青島、昆明的購(gòu)買成功率為100%。在7個(gè)城市的70家電子煙店中，未成年人在50家店成功購(gòu)買電子煙，占比為71.4%。

值得關(guān)注的是，幾乎所有的卷煙零售商和超過2/3的電子煙經(jīng)銷商都沒有按照規(guī)定查驗(yàn)未成年人的身份證明。調(diào)查顯示，在北京、深圳、青島等城市，穿著校服的高中學(xué)生到店購(gòu)買卷煙的成功率甚至高達(dá)100%，沒有一位店主主動(dòng)要求購(gòu)買者出示身份證。另外，評(píng)估結(jié)果還顯示，電子煙會(huì)通過添加多種口味增強(qiáng)對(duì)青少年的吸引力。由于青少年及家長(zhǎng)對(duì)電子煙缺乏正確的認(rèn)識(shí)，電子煙的廣告促銷缺乏管制，刻意針對(duì)年輕人群的營(yíng)銷不但增加了其對(duì)成年人的吸引力，且有一定的誤導(dǎo)作用。

“從調(diào)查數(shù)據(jù)看，學(xué)校周邊卷煙銷售點(diǎn)以及在向未成年人售煙的問題上，卷煙相較于電子煙來說存在的問題更為嚴(yán)重，這表明監(jiān)管力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)。”姜垣說。

調(diào)查顯示，一些銷售商采取分支銷售的營(yíng)銷手段降低了未成年人獲取香煙的難度。有16.2%的初中學(xué)生報(bào)告自己最近一次買煙是按支購(gòu)買的，其中，初一學(xué)生的比例高達(dá)27.9%。

“‘分支銷售’模式一方面降低了價(jià)格門檻，讓未成年人能更容易獲得卷煙；另一方面，也增加了學(xué)校和家長(zhǎng)對(duì)孩子吸煙行為的管理難度。”中國(guó)疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k副主任肖琳說。

加大力度嚴(yán)肅追責(zé)

北京控?zé)焻f(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)崔小波介紹，“禁止向未成年人售煙”這一內(nèi)容早在1991年未成年人保護(hù)法中就有提及，2006年在對(duì)未成年人保護(hù)法進(jìn)行修訂時(shí)也有兩條涉及控?zé)煟嚓P(guān)條款在實(shí)施過程中的效果并不是很好。法律雖規(guī)定有關(guān)部門責(zé)令改正并依法給予行政處罰，但由于缺乏可操作性一直未能有效落地。直至2018年7月，深圳衛(wèi)健委才對(duì)商家開出了向青少年售煙的全國(guó)首張罰單。

對(duì)于執(zhí)法難的原因，崔小波認(rèn)為，首先是監(jiān)管主體不明確。由于未明確各監(jiān)管部門的具體職責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)法中部門之間“踢皮球”的現(xiàn)象難以避免。但在崔小波看來，雖然法律條款中對(duì)具體分工未予以明確，但按照國(guó)家相關(guān)部門的職能分工，仍可以明晰各部門職責(zé)，問題在于有些監(jiān)管部門缺乏執(zhí)法動(dòng)力。

而執(zhí)法難的另一個(gè)重要原因是法律對(duì)于一些概念的界定仍較為模糊。比如，新修訂的未成年人保護(hù)法雖規(guī)定學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)，但“周邊”具體是指多大的范圍并沒有明確，因此也導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法中的理解不一。

“可以說，各地對(duì)‘周邊’的定義不同是導(dǎo)致目前各地學(xué)校周邊50米至200米范圍內(nèi)售煙點(diǎn)分布大幅增加的部分原因。”姜垣舉例說，比如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》規(guī)定“中小學(xué)校、青少年宮出入口路程距離50米范圍內(nèi)不得銷售煙草制品”，《北京市控制吸煙條例》中明確提出“禁止在學(xué)校周邊100米內(nèi)銷售煙草制品”。

值得注意的是，2021年，中央文明辦印發(fā)《全國(guó)未成年人思想道德建設(shè)工作測(cè)評(píng)體系（2021年版）》，其中專門新增“中小學(xué)校：校園周邊200米內(nèi)無煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)”的要求，對(duì)學(xué)校周邊環(huán)境進(jìn)行了明確規(guī)定。但據(jù)了解，2021年下半年，一些地方的市場(chǎng)監(jiān)管部門按照這一標(biāo)準(zhǔn)要求一些商家關(guān)停售煙點(diǎn)時(shí)卻遭到投訴。

地方立法助推落實(shí)

“未成年人保護(hù)領(lǐng)域目前面臨的最大挑戰(zhàn)，是法律執(zhí)行不到位。”佟麗華直言。

在佟麗華看來，解決執(zhí)法難問題，首先要讓全社會(huì)更加重視未成年人的健康問題，各地應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)督當(dāng)?shù)氐男姓?zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)，各執(zhí)法部門尤其是縣、區(qū)等基層執(zhí)法部門，必須認(rèn)真執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，把相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處。

未成年人保護(hù)法修訂以后，各地開始制定修訂未成年人保護(hù)地方性法規(guī)。“國(guó)家層面的立法一般都比較籠統(tǒng)，但地方立法必須具有可操作性。”佟麗華表示，以控?zé)煘槔瑢W(xué)校、幼兒園“周邊”的范圍到底是多大，這是地方立法應(yīng)當(dāng)解決也可以解決的問題，應(yīng)當(dāng)規(guī)定得更加細(xì)致、更具可操作性。

“市場(chǎng)監(jiān)督管理、煙草專賣等部門要切實(shí)承擔(dān)起法律法規(guī)賦予的職責(zé)。”崔小波建議，對(duì)于向未成年人售煙的行為必須嚴(yán)格執(zhí)法并向社會(huì)通報(bào)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)開展執(zhí)法檢查，對(duì)于校園周邊違法設(shè)置的銷售點(diǎn)依照未成年人保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。此外，還應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，讓社會(huì)各方了解投訴舉報(bào)的路徑，讓銷售商知悉違反法律法規(guī)會(huì)遭受的處罰。（朱寧寧）

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