原標(biāo)題：融合一體：“四大檢察”高質(zhì)量發(fā)展有效路徑

來源：檢察日?qǐng)?bào)

□立足“四大檢察”融合發(fā)展和檢察一體發(fā)展，探索構(gòu)建以“橫向銜接、縱向貫通、內(nèi)部保障、外部支持”為主要內(nèi)容的融合一體發(fā)展工作格局，是推動(dòng)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑。

□探索構(gòu)建融合一體發(fā)展工作格局，是檢察機(jī)關(guān)結(jié)合工作實(shí)際，適應(yīng)新形勢(shì)、應(yīng)對(duì)新變化，運(yùn)用新思維、尋求新辦法，破解新問題、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)的具體實(shí)踐。

為適應(yīng)新時(shí)代檢察職能調(diào)整、滿足人民群眾多元司法需求，檢察機(jī)關(guān)以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，形成“四大檢察”法律監(jiān)督新格局，提出“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展要求。基層檢察機(jī)關(guān)如何理清思路、找準(zhǔn)著力點(diǎn)、選好突破口，將最高檢決策部署落實(shí)落細(xì)？在此，立足“四大檢察”融合發(fā)展和檢察一體發(fā)展，探索構(gòu)建以“橫向銜接、縱向貫通、內(nèi)部保障、外部支持”為主要內(nèi)容的融合一體發(fā)展工作格局，是推動(dòng)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑。

構(gòu)建融合一體發(fā)展工作格局的動(dòng)因

探索構(gòu)建融合一體發(fā)展工作格局，是檢察機(jī)關(guān)結(jié)合工作實(shí)際，適應(yīng)新形勢(shì)、應(yīng)對(duì)新變化，運(yùn)用新思維、尋求新辦法，破解新問題、實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)的具體實(shí)踐。動(dòng)因主要有以下幾點(diǎn)：

適應(yīng)檢察職能變化，落實(shí)監(jiān)督辦案一體化要求的需要。“四大檢察”職能的履行離不開“人”和“案”兩個(gè)要素，它們之間雖然分工不同，但又在遵循辦案責(zé)任制前提下，相互支持、協(xié)同配合，共同履行法律監(jiān)督職能。當(dāng)前，尚存在制約“四大檢察”融合發(fā)展的難題：從人的因素來看，有的一線檢察官存在重辦案輕監(jiān)督觀念，缺乏法律監(jiān)督整體觀和協(xié)作配合意識(shí)；從案的因素來看，刑民交叉、刑行交叉等疑難復(fù)雜案件增多，對(duì)監(jiān)督履職提出了更高要求，而監(jiān)督線索因部門間聯(lián)動(dòng)配合不足造成信息損耗，甚至流失，影響法律監(jiān)督整體效能發(fā)揮。破解這些難題，需要四級(jí)檢察機(jī)關(guān)、各個(gè)業(yè)務(wù)條線、院內(nèi)各部門之間更加注重系統(tǒng)觀念，增強(qiáng)一體化意識(shí)，落實(shí)監(jiān)督辦案一體化要求。

優(yōu)化司法資源配置，解決發(fā)展不平衡問題的需要。隨著“四大檢察”職能的發(fā)展，不同層級(jí)、同一層級(jí)不同地區(qū)間檢察職能的履行存在發(fā)展不平衡、不充分的問題。這既有司法資源配置方面的原因，也有人、案資源存在區(qū)位差異的原因。破解資源配置難題，解決發(fā)展不平衡、不充分問題，需要構(gòu)建融合一體發(fā)展工作格局，在縱向一體化上突出多層級(jí)統(tǒng)籌，尤其是上級(jí)院對(duì)轄區(qū)內(nèi)案件、人員的統(tǒng)一調(diào)配；在橫向一體化上突出多主體協(xié)同，各業(yè)務(wù)部門在強(qiáng)化訴訟監(jiān)督上緊密銜接，有效提升法律監(jiān)督整體效能。

綜合運(yùn)用檢察履職方式，適應(yīng)執(zhí)法司法模式變化的需要。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”職能區(qū)分設(shè)立，各部門各司其職、相互配合。在一些特殊群體和重大公共利益保護(hù)方面，比如未成年人保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，因其承載法益的綜合性決定了應(yīng)予綜合保護(hù)，需集行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)群體等多方力量，強(qiáng)化系統(tǒng)治理、綜合保護(hù)。近年來，行政機(jī)關(guān)為破解多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，整合執(zhí)法資源，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)督管理等領(lǐng)域推行綜合行政執(zhí)法改革。特定領(lǐng)域執(zhí)法司法呈現(xiàn)機(jī)構(gòu)專門化、人員專職化、工作綜合化的特征。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)已不限于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，行政檢察、公益訴訟檢察均需銜接協(xié)調(diào)。因此，在特定領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)需要?jiǎng)?chuàng)新履職方式方法，探索構(gòu)建綜合性辦案組織，一體履行“四大檢察”職能，強(qiáng)化內(nèi)外協(xié)作，主動(dòng)適應(yīng)執(zhí)法司法模式的新變化。

融合一體發(fā)展工作格局的實(shí)踐探索

實(shí)踐中，基層檢察機(jī)關(guān)結(jié)合工作實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化一體統(tǒng)籌，在市縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)部署、同步推進(jìn)、同頻開展實(shí)踐探索，積極構(gòu)建以“橫向銜接、縱向貫通、內(nèi)部保障、外部支持”為主要內(nèi)容的融合一體發(fā)展工作格局，推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

建立橫向銜接機(jī)制，強(qiáng)化部門溝通協(xié)作，形成履職合力。一是打破線索壁壘，強(qiáng)化信息溝通、規(guī)范線索移送。強(qiáng)化案件線索發(fā)現(xiàn)移送辦理，構(gòu)建“四大檢察”之間的“線索同步發(fā)現(xiàn)、雙向移送、協(xié)同辦理”模式，將案件線索移送辦理納入部門和檢察官考核，有效解決公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)難，民事監(jiān)督案件數(shù)量少、成案率低等問題。二是打破職能壁壘，強(qiáng)化協(xié)同配合、凝聚監(jiān)督合力。組建跨部門一體化專業(yè)辦案團(tuán)隊(duì)，通過跨部門檢察官聯(lián)席會(huì)議解決專業(yè)難題，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。通過糾正違法通知、檢察建議等多種監(jiān)督手段有效提升法律監(jiān)督質(zhì)效。

建立縱向貫通機(jī)制，促進(jìn)層級(jí)高效統(tǒng)籌，提升監(jiān)督質(zhì)效。一方面，建立檢察官統(tǒng)一調(diào)用制度，形成上下協(xié)同辦案機(jī)制。制定統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)檢察人員辦理案件工作規(guī)定，市院根據(jù)案件需要和辦案規(guī)律，在職務(wù)犯罪偵查、重大疑難案件辦理領(lǐng)域，通過調(diào)用人員，實(shí)現(xiàn)跨院聯(lián)合辦案，切實(shí)解決人案不匹配的實(shí)際困難，形成上下指揮有力、貫通銜接一體、機(jī)動(dòng)靈活高效的工作格局。另一方面，開展人員交流，實(shí)現(xiàn)人力資源配置一體化。建立“AB”融崗、跟班學(xué)習(xí)等制度，制定服務(wù)基層院發(fā)展實(shí)施意見，下派青年干部充實(shí)縣區(qū)院領(lǐng)導(dǎo)班子，選派業(yè)務(wù)骨干到基層掛職鍛煉，薄弱院和先進(jìn)院開展結(jié)對(duì)幫扶，在人員交流中實(shí)現(xiàn)信息互通、力量互融、措施互助、成果共享。

建立內(nèi)部保障機(jī)制，奠定融合一體基礎(chǔ)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。一是建立案件管理一體化機(jī)制。推行“案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評(píng)查、案件數(shù)據(jù)監(jiān)管”并行機(jī)制。加大案件流程監(jiān)控力度，在錄入案件的同時(shí)及時(shí)梳理移送的案件線索，對(duì)涉及線索移送的案件、跨部門協(xié)同辦理的案件，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)匯總分析并反饋情況，適時(shí)專項(xiàng)通報(bào)；制定案件質(zhì)量評(píng)查辦法，每季度開展案件質(zhì)量評(píng)查，將案件的監(jiān)督質(zhì)效作為“優(yōu)質(zhì)案件”和“瑕疵案件”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)之一，納入年度考核；加大案件數(shù)據(jù)監(jiān)管力度，定期召開講評(píng)會(huì)對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深入分析研判，列出存在的短板和弱項(xiàng)，指導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門針對(duì)性加強(qiáng)和改進(jìn)工作。二是完善檢察官考核機(jī)制。細(xì)化檢察官考核設(shè)置，設(shè)立通用指標(biāo)和協(xié)調(diào)配合指標(biāo)，將案件線索發(fā)現(xiàn)、移送、協(xié)同辦理等20余項(xiàng)協(xié)調(diào)配合指標(biāo)列入考核清單，倒逼檢察官打破思維定勢(shì)，形成融合發(fā)展理念。

建立外部支持機(jī)制，營(yíng)造良好履職環(huán)境，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。一是建立同堂培訓(xùn)機(jī)制。常態(tài)化開展與法院、公安、司法等單位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的大視野和大格局，培育兼具專業(yè)能力和綜合能力的復(fù)合型人才，為“四大檢察”融合發(fā)展提供不竭動(dòng)力。二是健全外部配合機(jī)制。一方面，完善行政專業(yè)人員兼任檢察官助理工作制度，借助外腦外力為檢察機(jī)關(guān)辦案提供專業(yè)知識(shí)，有效拓展監(jiān)督線索，共同參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。另一方面，與監(jiān)委、環(huán)保等部門聯(lián)合會(huì)簽工作文件，加強(qiáng)行刑銜接機(jī)制的構(gòu)建。

深化融合一體發(fā)展的著力點(diǎn)

當(dāng)前，檢察工作在融合一體發(fā)展方面尚缺乏可復(fù)制推廣的模式。深化融合一體發(fā)展路徑，還需要從理念轉(zhuǎn)變、人才培養(yǎng)、機(jī)制建設(shè)、數(shù)字賦能等方面持續(xù)著力。

筑牢新理念，注入融合一體動(dòng)能。檢察新理念，對(duì)于做好新時(shí)代檢察工作起著重要指導(dǎo)作用。一要牢固樹立“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展理念。以“做優(yōu)刑事檢察、做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察、做好公益訴訟檢察”為目標(biāo)，全面平衡充分履職。二要牢固樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念。將以辦案為中心的要求融入“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的大格局，推動(dòng)辦案和監(jiān)督齊抓共管，齊頭并進(jìn)，引領(lǐng)各檢察領(lǐng)域內(nèi)的精耕細(xì)作，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督一體推進(jìn)。三要牢固樹立“雙贏多贏共贏”理念。與其他執(zhí)法司法部門形成良性互動(dòng)的工作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，積極融入共建共治共享的社會(huì)治理格局。

鍛造強(qiáng)隊(duì)伍，提升融合一體能力。檢察官作為檢察一體化機(jī)制中最為活躍的因素，在機(jī)制的高效運(yùn)行中起到關(guān)鍵性作用。一要充分發(fā)揮檢察官主體作用。通過建立科學(xué)的人才管理機(jī)制，推進(jìn)各級(jí)檢察人才庫(kù)建設(shè)，對(duì)“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”人才科學(xué)管理分類、統(tǒng)一管理、集中使用。二要常態(tài)化開展同堂培訓(xùn)、崗位練兵、跨部門案例研討等活動(dòng)，拓展檢察人員專業(yè)知識(shí)的廣度和深度；引導(dǎo)檢察官合理流動(dòng)，避免司法專業(yè)化變成專業(yè)窄化，培養(yǎng)一批一專多能的“全科式”復(fù)合型檢察人才。三要強(qiáng)化檢察工作融合一體發(fā)展的理論探索和實(shí)證研究。發(fā)揮檢察調(diào)研工作基層聯(lián)系院、檢校共建等檢察調(diào)研陣地和橋梁紐帶作用，共享優(yōu)質(zhì)資源，開展課題攻關(guān)，提升調(diào)研質(zhì)量，強(qiáng)化成果轉(zhuǎn)化，為保障檢察工作高質(zhì)量發(fā)展提供高水平智力支撐。

織密制度網(wǎng)，強(qiáng)化融合一體保障。檢察職能融合一體發(fā)展需要完備的制度體系做支撐。建議從頂層設(shè)計(jì)層面及時(shí)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)做法，形成檢察一體化規(guī)范指引，將原則性、分散性的要求轉(zhuǎn)化為具體、集成的措施。一是在職能融合上，探索設(shè)立專業(yè)化綜合性辦案組織或辦案機(jī)構(gòu)，構(gòu)建人員結(jié)構(gòu)合理、人案匹配的組織體系。二是在縱向一體化上，完善上下級(jí)權(quán)力清單，進(jìn)一步理順上下統(tǒng)一與檢察官相對(duì)獨(dú)立辦案的關(guān)系，規(guī)范上下級(jí)檢察權(quán)的內(nèi)容、形式，既保證領(lǐng)導(dǎo)有力、有效，又保證上下級(jí)職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)明確，充分發(fā)揮檢察官辦案相對(duì)獨(dú)立性的效能。三是在外部支持方面，善于借助外腦，發(fā)展強(qiáng)化民事、行政檢察工作，建立相關(guān)領(lǐng)域的人才智庫(kù)，將專家學(xué)者、資深律師、退休法官、人民監(jiān)督員等吸納進(jìn)來。基層院可充分借助上級(jí)院建立的專家委員會(huì)智庫(kù)，邀請(qǐng)參加案件討論、咨詢論證，提高辦案質(zhì)效。四是在內(nèi)部激勵(lì)方面，通過合理的績(jī)效考核機(jī)制推進(jìn)業(yè)態(tài)平衡，提升檢察官積極性。通過合理調(diào)整參數(shù)，擴(kuò)充評(píng)價(jià)因子，建立包括受案數(shù)量、監(jiān)督采納率、提取證據(jù)數(shù)量等內(nèi)容的績(jī)效考核體系，為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供合理參照。

用好大數(shù)據(jù)，賦能融合一體成效。以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的信息化，對(duì)推動(dòng)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。一要培養(yǎng)檢察人員大數(shù)據(jù)意識(shí)，將大數(shù)據(jù)運(yùn)用與檢察辦案深度捆綁，使其成為檢察辦案“必修課”，并納入考核范圍，以調(diào)動(dòng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)的積極性。二要發(fā)揮智慧檢務(wù)系統(tǒng)作用，強(qiáng)化案管部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析職能，運(yùn)用已有的智慧檢察產(chǎn)品，分析研判業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，助力監(jiān)督，查找不足，輔助檢察決策；有序向檢察人員開放各類辦案數(shù)據(jù)，構(gòu)建以案管部門為核心、全體檢察人員參與的檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)用格局。三要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法司法信息共享，建設(shè)“檢察數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)”。通過多跨數(shù)據(jù)資源在檢察履職中有效配置與運(yùn)用，暢通監(jiān)督渠道，更好服務(wù)檢察監(jiān)督辦案。

（作者為山東省菏澤市人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)，法學(xué)博士）

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