明清政府對基層社會管理的多樣性

——以江南市鎮為中心的考察

【爭鳴與商榷】

古代中國從秦朝統一以來就是一個中央（君主）集權的國家，學界以往一般認為，自隋朝中葉以降，直到清代，國家實行郡縣制，政府在行政機構的設置上只到州縣一級，縣以下基層社會的治理主要依靠宗族鄉紳，乃至于有“國權不下縣”之說，又謂“國權不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。

從中國古代政府的管理機構設置而言，“國權不下縣”之說有一定的道理，因為中央政府（朝廷）對行政管理機構的設置，基本上是到縣而止，縣以下幾乎沒有正式領俸的官員。但從另外一方面來看，國家權力在縣以下的活動與控制仍十分明晰，中央政府行使權力向農民派糧、派款、拉丁、抓差在某種程度上可以說無遠弗屆，甚至達到了“任是深山更深處，也應無計避征徭”的程度。從政權體系的規模來看，明清縣級政府中領取國家俸祿的朝廷命官人數確實非常有限，不領取俸祿或者僅領取少量津貼的行政輔助人員則為數眾多，既包括國家典制明確設立的書吏和差役，又有正印官自行雇傭的幕友和長隨，是地方行政系統的重要組成部分。縣級政府中還有數量不少的佐雜官，他們也是朝廷命官。縣級政府常常將他們派駐到重要市鎮及關津險要地區，承擔“分防”職責，以加強對社會的管理。這個數量龐大的縣一級官（職）員群體，主要職責就是執行中央政府下達的各種任務，代表政府對基層社會進行管理。

與此同時，明清基層的鄉里、保甲組織遵照地方政府的政令管轄民眾，清查戶籍，完納賦役，維持地方治安。鄉里保甲制度雖然未納入官方正式行政系統，卻在地方上發揮著實際的行政效能，時人稱此制有息盜賊、廣教化、移風俗“三善”，“凡禁暴緝奸，化民成俗，皆由于此”。光明日報《史學》版曾圍繞明清基層社會管理及其權力結構開展了熱烈討論，本文沿著這一思路，從江南市鎮的視角對明清政府對基層管理形式的多樣性進行一些探究。

1.明清政府管理江南市鎮的多種形式

明清時期的江南市鎮是“縣下”的、具有相對獨立性的工商業聚落。市鎮大多不同于一般的通都大邑或其他各級行政中心城市，其行政地位介于縣城與鄉村之間，但許多市鎮的經濟地位已經超過了縣城。在對江南市鎮的管理上，明清政府基本上依靠傳統的行政管理形式，市鎮接受州縣級行政機構的直接管理。“市鎮統于州、縣，例無設官”。在此基礎上，又有一些不同層次、不同類型的管理模式。

（一）巡檢司管理

洪武元年，明政府下令在全國各布政司所屬州縣設立巡檢司。設置地點，多在州縣以下的要害之處，包括鹽池、關津附近、運河沿岸、鄉村市鎮等，職責以弭盜防亂為主，專門盤查詰問往來人員，如販賣私鹽者、犯人、逃軍、無路引而可疑之人等。在制度設計上，巡檢司算是縣級政府的下屬機關，相當于地方政府的治安機構，是明清政府對基層管理權下延的重要機構。巡檢司的設置，也是對國家行政機構不在縣下設治的突破。江南諸多市鎮巡檢司的設置一直延續到清代，是政府維護市鎮治安穩定的重要力量。

作為縣級以下的管理機構，巡檢司雖然在市鎮管理的層面上起到了稽查人口、維持治安的作用，但巡檢司畢竟只設從九品的末等官員，司下額定編制僅吏員一名，其下招募來的弓兵十余名，職務又往往局限于擒捕盜賊，難以承擔管理市鎮的繁雜任務。隨著江南經濟的繁榮，市鎮規模不斷擴大，“萬民輻輳”“五方雜處”的局面不僅令治安隱患越來越多，日益繁盛的市鎮經濟也對管理者之職能提出更高的要求，特別是一些界跨兩縣或兩府的大鎮，面臨的問題更為繁雜。而這些已遠非巡檢司所能勝任。因此，明中后期開始，政府不得不打破原有的行政層級模式，在一些比較大的市鎮直接委派府、縣級別的官員駐鎮管理。

（二）委員管理

明清時期，江南一些規模比較大的市鎮中多有政府直接委派的縣丞、主簿等佐貳官坐鎮管理。以蘇松地區為例，明清蘇松地區委派縣級官員予以管理的市鎮主要有：地屬元和、昆山、新陽三縣的甪直鎮（元、昆、新縣丞廳），地跨元和、吳江、青浦三縣的章練塘鎮（元、江、青縣丞廳），吳江縣盛澤鎮（吳江縣丞），吳縣木瀆鎮（縣丞駐），奉賢縣四團鎮（縣丞駐），高橋鎮（奉賢縣丞駐此，后移駐四團鎮；寶山縣丞駐），金山朱涇鎮（金山縣丞駐），青浦七寶鎮（縣丞駐），青浦南翔鎮（分防縣丞駐），楓涇鎮（婁縣巡檢署、嘉善縣主簿駐）等；嘉湖地區設立縣級官員加強管理的大鎮主要有浙江湖州府歸安縣的菱湖鎮（歸安縣主簿移駐），秀水縣的新塍鎮和嘉興府嘉善縣的西塘鎮（亦稱斜塘鎮，縣丞駐）。駐鎮縣丞官正八品，其職責主要以維護治安為主。

縣丞、主簿等佐貳官駐鎮，在制度安排上具有重要意義。明代縣級地方官建置主要是知縣、縣丞、主簿、典史若干人。其中，知縣正七品，掌一縣之政，“凡養老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟，皆躬親厥職而勤慎焉”。縣丞正八品，主簿正九品，均為知縣佐官，縣丞設一人，主簿無定員。具體分工是，“縣丞、主簿分掌糧馬、巡捕之事”。清代知縣基本職責與明代類似。“州佐貳為州同、州判，縣佐貳為縣丞、主簿，所管或糧、或捕、或水利。凡府州縣之佐貳，或同城，或分防。其雜職內之巡檢皆分防管捕，或兼管水利”。州縣佐貳官作為制度設計的一部分，承擔著相關的管理職責。以往學界大多認為州縣佐貳官地位卑微，故而研究不夠充分。但從明清江南市鎮佐貳官的理政實踐看，駐鎮縣官的職責范圍比較廣，涉及治安管理，教化民眾，獎勸善事，督催賦役，還要關注興修水利等事務。史料所載的諸多留有佳績的縣丞事例表明，縣丞的移駐，對維護市鎮的治安穩定，淳樸教化民風，促進經濟發展均起到了重要作用。

清代法律規定，不允許佐貳官和雜職官受理訴訟，時稱“法令刑名錢谷，盜賊之大者，民詞之重者，（佐貳）不得一問”。這一規定在江南地區并沒有嚴格執行，江南市鎮的駐鎮縣丞也時常參與訴訟審理。如乾隆三十三年任縣丞的史尚確駐盛澤時，“判決民事，和顏訊結，兩造皆服。署震澤縣，催征不用一杖，諄切曉諭，依限輸納，弗任吏胥需索分毫”。現已整理出來的大量明清江南碑刻資料中，多有市鎮治安惡化、腳夫無賴欺行霸市、擾累商戶等記載，對此，明清政府處理的基本程序是：首先由鎮民或商人聯名呈詞到縣、府，闡述原委，經更上一級（道或撫或督，甚至道、撫、督聯合）批示，令下屬查勘屬實之后，由府（或縣）“勒石永禁”。很多情況下，則由知縣連同縣丞、主簿一起出面頒布告示。由此可以看出，江南市鎮中的駐鎮縣丞實際上成為國家機構的管理職能在縣以下基層單位的直接實踐者，彌補了市鎮中缺乏政府行政管理機構的不足。

（三）設官駐鎮管理

對于一些體量特別大的市鎮，明清政府還設置專官來進行治理。像蘇州府的同里鎮，吳縣周莊鎮，湖州府的南潯鎮，地跨杭州、湖州二府的塘棲鎮、沿海港口乍浦鎮和地跨湖州、嘉興二府的烏青鎮，政府便派遣府廳級官員（同知或通判）駐鎮進行管理。

同知駐鎮，在制度安排上同樣具有重要意義。按清代規定，同知，“凡主管一事而不授以正官之名，則謂之知某事。……明、清之制，各府同知為正五品官，與通判分掌清軍、巡捕、管糧、治農、水利、屯田、牧馬等事，而府之轄境若過于遼廓，亦往往以同知分駐”。例如，任職烏鎮的“湖州府添設同知”，其職責是“專一緝捕盜賊，兼管水利、鹽法，隨便受理詞訟，禁革奸弊。附近府縣地方悉聽約束，撫按衙門不得別項差委”。可見，派駐烏鎮的湖州府同知，執事權限涉及治安、訴訟、民情、水利、鹽法等層面，并可超越府縣一般的常規約束。

作為府級的特派官員，督捕同知配備的主要人員涉及經制典吏、經制書辦、額設清書、額設招書、門子、快手、幫役、皂役、民壯、捕役、水手、轎夫名、軍健等共104名。從人員結構上看，這是一支龐大的治安管理隊伍。當然，湖州府同知的駐鎮，不僅僅是針對烏青鎮本身的治安，它更多的是要面對烏鎮周邊二府、七縣廣袤的湖蕩水域，要負責烏青鎮及其周邊鄉村與水域的安全。但在行政建置上，烏青鎮以一個縣級以下的市鎮而獲駐高于知縣品秩的同知，并且配備了如此龐大的管理隊伍，實已超出了政府對縣級以下基層單位的常規管理模式，這是明清政府對縣以下基層行政管理形式上的重大改革，反映了其行政管理體系的靈活性。

從史料記載來看，除“緝捕盜賊”以維護正常的社會治安秩序之外，許多駐鎮官員在教化民眾方面也是卓有成效的。以傳統為官標準而言，這些官員基本上履行了其“平盜賊、整吏蠹、興水利、隆教化”的職責，身體力行承擔著融合國家行政體系與地方基層發展的重要職責，行使了縣級行政體系的部分行政職能，體現了在傳統國家行政框架之下，政府行政機構對基層社會的有效治理。

2.值得關注的諸多問題

明清政府對江南市鎮靈活多樣的行政管理模式，使我們有必要對以往涉及政府對基層管理的諸多問題予以重新審視與反思。

（一）“國權下縣”

明清政府對江南市鎮多類型、多層面的管理表明：第一，中國古代國家權力的直接延伸，絕非只達到縣一級為止，而是毫無疑問地延伸到了縣以下；第二，這種延伸絕非只有一種形式，而是根據不同的具體情況，采取不同的形式；第三，這種延伸體現了某種意義上的制度創新。

例如，巡檢司的普遍設置，從制度上突破了國家行政機構不在縣下設治的慣例，政府在烏鎮、南潯、乍浦、盛澤等江南市鎮或設府廳級官員駐鎮，或委派縣丞、主簿管理等多層次的治理模式，既有效分擔了府、縣級政府的行政責任，更突破了以往“國權不下縣”的傳統，是國家權力延伸至縣以下的直接體現。嚴密而發達的鄉里和保甲制度，只是國家控制管理基層的一個重要組成部分，除此之外，國家力量還以其他各種形式直接參與其中。

當然我們也要注意到，除巡檢司作為常設機構在制度上有所突破之外，其他無論是同知、通判駐鎮，還是縣丞、主簿管理，均屬于制度安排上的“權宜之計”，并沒有納入正規的官僚行政體系之中。這種情況也意味著這種“國權下縣”的程度還是有限的，或許可以說“國權”在明清江南市鎮的管理中界于“下縣”與“不下縣”之間。例如，明清瀏河鎮基本處于劉家港巡檢司的管轄范圍之內，而常規意義上的政府影響力也無處不在。事實上，中國古代的國家政體，時常根據不同區域的特點及差異，靈活自主地選擇治理方式進行行政管理，以加強對地方的實際控制，即所謂“催征按‘鄉都圖’，治安按‘鄉堡甲’，教化按‘社約村’”。清代后期，國家開始進一步注重對鄉村實施更嚴格和更直接的統治，村莊成為國家管理農村基層社會的基本單位，鄉村職役出現行政化發展的趨勢非常明顯。從明清兩代國家權力與地方基層社會的關系而言，國家政權對于地方基層社會的干預、控制程度都趨向增強。

（二）“國法與慣行”

在中國古代國家治理的過程中，也還時常存在著“國法與慣行”的問題，即社會實際政治生活與成文法規之間的巨大差異。中國疆域遼闊，社會經濟、地方治理方面的地區差異在所難免，在具體研究中，便表現為理論上宏觀概括的敘述與現實中微觀實態的差異。這中間，既有同一經濟、政治現象的區域性差異，也有制度規定的政策內容與具體理政實踐的差異。

仍以江南地區眾多沒有府縣級官員駐鎮、屬于政府常規管理的市鎮為例，這類市鎮，政府多是通過保甲、鄉約等職役角色，通過他們所帶有的官方色彩的民間身份，來溝通、協調官府與民眾的關系。應該說，保甲、鄉約無論在數量上或與基層社會的接觸面上，都較州縣衙門的佐貳為多，他們甚至被視為州縣政府在地方上的代理人。特別是清代以后，保甲制發生了新的變化：保甲長由州縣官任命和撤換，清廷可以直接控制鄉保這一基層組織，進一步鞏固從中央到地方的統一局面，維持對地方基層社會的有效治理。但是，即便在這種常規管理模式之下，其制度規定的具體實施在各地也是表現不一的。例如，明清江南各鎮鄉，大多設置有“巡檢司”與“汛”，它們分屬文、武不同的管理系統，具有不同的職責分工。那么，在處理具體案例時，其職責分工的執行程度究竟如何？能否真正做到各司其職？這些疑問目前仍不明朗。

另一方面，相關管理機構的設立或人員的增設，并不意味著管理職能的到位。明清史籍中不乏政府機構內各級庸官胥吏擾民、累民的記載。明代嘉靖年間，政府曾于烏青鎮設通判加強管理，但因所派官員瀆職懶政，有些人“不駐烏鎮，實在府城”，倏來倏去與無官相差無幾，不得不于隆慶二年“奉議裁革”。另以最為常見的巡檢司而言，弭盜防亂，維護治安當是其首要職責。但在實際執行過程中，具體官員徇私舞弊，瀆職失職時有發生。清代雙林鎮上有一段時間“南京籍諸無賴”聚眾賭博，多有爭端，自然影響了市鎮治安。但他們只要“納費于巡檢署日數千”作為常例，就可以換取后者的默許。而政府對基層鄉村的管理，亦必須得到地方鄉紳的配合與支持，否則，其管理職能難以得到有效體現。對此，雙林鎮上的大戶蔡亦莊所言可謂一語中的：“官之為地方興利除害，力止于批牒懸書，若本處無人為致力，則必無一事克舉，即舉亦旦夕廢。”

（三）管理成本與行政效率

明清江南市鎮的管理成本與行政效率也值得關注。明清政府對市鎮管理的主要思路是以綏盜安民，維護社會安定為首務；在經濟上則是以首先保證政府的財政收入為目標。政府并沒有將各個市鎮當作一個新興的經濟實體來看待，這從諸多江南市鎮在行政區劃上仍分屬兩府或兩縣可見一斑。由于其賦稅催征沿襲了傳統的里甲、都圖制，使得同一市鎮分屬不同縣府的行政區劃對于政府的賦稅征收沒有產生大的影響，便也掩蓋了其行政管理機制方面的諸多缺陷。

一方面，這種以治安、賦稅征收為主要目的的行政管理模式，沒有過多強制性地干預市鎮經濟的發展，客觀上給了市鎮經濟相對寬松的發展空間；另一方面，由于政府的行政管理始終缺乏主動意識，很多措施的出臺是出于對已暴露出來的社會問題的被動應付，缺少與市鎮經濟發展需要同步配套的舉措。各級官員們更關心的主要是“如何適應朝廷的賦役征繳，而并不太關注社會經濟的正常發展”，政府很少從相關法律、制度規范和制定規則等方面予以關注，最終也制約了江南市鎮的進一步發展。此外，其龐大的吏員隊伍，在維護市鎮一方平安的同時，也不可避免地加重地方的經濟負擔，對其行政效率與行政成本的核算，包括市鎮財政經濟的承受能力，都是一種極大的考驗。

（作者：張海英，系復旦大學歷史系教授）

[責任編輯：楊凡、穆楠]

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