行政訴訟法出臺的前前后后

十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇:

□ 本報記者 朱寧寧

略為濃重的河南口音、極其生動的現場描述、歷歷在目的往事回憶,82歲的楊景宇講起故事來,現場感十足。

親歷并見證改革開放以來幾十年的立法工作,十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇有太多鮮為人知的立法故事可講。他記憶中的若干片斷,也正是中國立法的精彩回眸。

行政訴訟法就是他記憶中的深刻一幕。行政訴訟法是繼刑事訴訟法(1979年7月1日五屆全國人民代表大會第二次會議通過)、民事訴訟法(試行)(1982年3月8日五屆人大常委會第二十二次會議通過)之后,1989年由七屆全國人大二次會議通過的一部基本法律,人稱“民告官”制度。

“在我國兩千多年封建專制制度下,沒有、也不可能有‘民告官’,‘刑不上大夫’是一條鐵律。所謂‘王子犯法與庶民同罪’不過是做做樣子罷了。”在講述行政訴訟法的立法故事前,楊景宇作了這樣一段鋪墊。

啟動

“新中國是人民當家作主,‘法律面前人人平等’成為一條基本法治原則。但是,受我國歷史上封建專制主義的影響,真正建立并實施‘民告官’制度并不容易,不能沒有一個過程。”楊景宇說。

行政訴訟法的啟動,離不開兩部法律。

先是民事訴訟法(試行)第三條第二款規定:法律規定由人民法院審理的行政案件,適用本法規定。

1982年憲法第四十一條明確規定:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。

“由此確定了行政訴訟法和相應的國家賠償法的憲法原則。”楊景宇說。

同時,由于只是原則規定,還沒有涉及具體問題,當時社會上并沒有大的反響,但到具體立法時,問題就出來了。由此引起一場大爭論,這場爭論客觀上對于制定行政訴訟法起到相當大的催生作用。

催生

提到行政訴訟法的出臺,就不得不提起制定海上交通安全法過程中的一場爭論。

1983年3月2日,海上交通安全法草案由國務院提請五屆全國人大常委會第二十六次會議審議,時任交通部副部長錢永昌對草案作說明。草案中有一條規定:當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書的行政處罰不服的,可以向上一級主管機關申請復議。

據楊景宇回憶,由于這一條沒有規定當事人可以向法院起訴,在審議過程中,不少常委會委員對草案的這一條規定提出意見,建議修改為當事人不服行政處罰的,可以向法院起訴。3月4日,時任全國人大常委會副委員長兼秘書長楊尚昆主持召開座談會,就這個問題聽取意見。參加座談會的幾位常委會委員和法律專家一致意見是,應當規定當事人有權向法院起訴,草案否定當事人向法院起訴的權利,不符合許多國家的通行做法。然而,交通部堅持認為,實施行政處罰的是中華人民共和國港監,它是代表國家行使職權的,不應成為被告。

次日上午,時任全國人大常委會副委員長彭真召開會議,再次專門就這個問題進行商議。習仲勛、彭沖、廖承志、楊尚昆和交通部部長、副部長參加會議。在這樣一個有5位副委員長(其中4位是中央政治局委員)參加的高層會議上,交通部方面仍然堅持草案規定。交通部部長說,港監履行職務,頭上戴的是國徽,把它告上法庭,就是把中華人民共和國告上法庭,這怎么行?

這時,彭真很嚴肅地讓顧昂然(時任全國人大常委會法制委員會研究室主任)宣讀憲法有關規定:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……

之后,彭真說,海員、特別是當上大副、船長,要熬多年才能取得執業證書,你處罰錯了,吊銷他的執業證書,等于砸了人家的飯碗,還不許人家告到法院,討個公道?

然而,交通部方面仍然不服。交通部一位副部長說,他在海上跑了多年,當過大副、船長,美國、日本對這種行政處罰都是不能告到法院的。

這次會議還是沒有達成共識。走出會場時,習仲勛感嘆道:“都念憲法了,還不服,這事兒真難啊!”

會后,法工委加夜班寫了兩份材料,證明那位副部長講得不對。為了解決問題,時任全國人大常委會副秘書長兼法制委員會秘書長王漢斌給國務院副總理萬里寫了報告,匯報常委會審議海上交通安全法草案的情況,并附上有關資料。萬里專門聽取了匯報后就把報告批給了交通部,讓他們不要再爭了。

結果

最終,海上交通安全法草案按照新的二審程序,經過半年進一步研究修改,由六屆全國人大常委會第二次會議于1983年9月2日通過。其中第四十五條規定:“當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書處罰不服的,可以在接到處罰通知之日起十五日內,向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的,由主管機關申請人民法院強制執行。”

“建立行政訴訟制度的目的之一,是要使公民、法人和其他組織被行政機關或者行政機關工作人員侵犯的合法權益得到補救。如果賠償問題得不到解決,人民法院的判決無法執行,行政訴訟制度也就形同虛設了。”楊景宇說。

值得一提的是,這場爭議還引出了一項全國人大常委會審議法律案程序的變革——由“一審制”改為“二審制”。

3月5日,委員長會議經討論,并向常委會全體會議報告,決定今后全國人大常委會審議法律草案,一般采取如下程序:凡向全國人大常委會提出的法律草案,第一次常委會會議先聽取法律草案的說明,進行初審,不作表決；在下次或者以后的常委會會議上對該法律草案進行審議后,再付諸表決。對此,楊景宇說,“這實質是全國人大及其常委會行使國家權力的一項制度創新”。

經過上述一場爭論,在以后制定具體法律規定由人民法院審理的行政案件阻力小了,到1988年全國人大常委會審議行政訴訟法草案時,已有130多部法律和行政法規規定對行政案件可以向法院起訴。

在行政訴訟法頒布實施后,八屆全國人大常委會第七次會議于1994年5月12日通過了國家賠償法(包括行政賠償與刑事賠償)。

行政訴訟法的實施,對促進行政機關依法行政、保護公民權利,起了積極作用。

2014年,我國對行政訴訟法進行了比較大的修改,比如把“具體行政行為”改為“行政行為”,刪除了“具體”二字,受案范圍從“行政機關”擴大到“規章授權的組織”,把原來列舉的受理8個方面的事項增加到12個方面,擴大到人身權、財產權之外的其他權利。還規定法院對規章以下規范性文件可以進行附帶性審查等,擴大了行政訴訟法的受案范圍。可以說,修改以后各方面都比較滿意。

[責任編輯：楊凡、楊本敬]

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