城市是人類文明發展的結晶，城鎮化是國家治理現代化的必由之路。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，要“推進以人為核心的新型城鎮化”。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步強調，要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”。這為我國深入推進以人為核心的新型城鎮化指明了發展方向，擘畫了宏偉藍圖。

　　我國城鎮化建設的歷程回顧與主要成就

新中國成立以來，以實行改革開放為界，中國的城鎮化進程大致經歷了兩個階段：第一個階段為1949—1978年，其間中國城鎮化建設相對緩慢，總體水平相對較低。1949年底中國的常住人口城鎮化率為10.64%，1978年末該數字也僅為17.92%。第二個階段為1979年至今，伴隨改革開放和社會主義現代化建設的扎實推進，中國的城鎮化水平得到了快速提升。2011年底中國的常住人口城鎮化率首次突破50%，2020年底該數字已超過60%。尤其是改革開放以來，中國的城鎮化建設有力推動了中國的工業化、信息化與農業現代化進程，為連續數十年的經濟社會發展提供了強大動力。

中國特色社會主義進入新時代，黨和國家進一步加快了城鎮化建設步伐。2012年11月，黨的十八大報告提出，要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”。2013年12月，中央城鎮化工作會議強調，“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化”。2014年3月，十二屆全國人大二次會議進一步提出，“要推進以人為核心的新型城鎮化”；同年3月，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，明確要求新型城鎮化要“以人的城鎮化為核心”。2020年10月，黨的十九屆五中全會再次強調，要“推進以人為核心的新型城鎮化”。這一系列政策措施表明，經過幾十年的探索和努力，我國已走出一條頗具中國特色、以人為核心的新型城鎮化道路。

黨的十八大以來，中國的城鎮化建設更是取得了許多顯著成就。首先，城鎮化水平迅速提升。2012—2019年，中國常住人口城鎮化率年均增長約1.15個百分點，年均新增城鎮人口近2000萬人。截至2020年底，1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目標已順利實現。其次，城市基礎設施和公共服務明顯改善。近年來，我國城市道路交通、水電燃氣、信息網絡等各類公共基礎設施不斷完善，教育文化、醫療衛生、社會保障等各項公共服務事業穩步發展。再次，城鎮居民生活質量顯著提高。“十三五”時期，全國城鎮新增就業超過6000萬人，2019年城鎮居民人均可支配收入達4.2萬元，人均消費支出達2.8萬元，較2012年分別增長了約72%和68%，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感有效提升。

　　當前新型城鎮化建設面臨的現實問題

總體來看，中國的城鎮化建設在取得巨大成就的同時，也遇到了一些新情況新問題。

其一，“人口城鎮化”滯后于“土地城鎮化”。改革開放以來，相較于中國城市建設用地規模的快速擴張，中國的人口城鎮化相對較為滯后。這種差距主要帶來兩方面問題：一方面，城市建設用地的粗放式擴張造成大量土地資源的低效開發和浪費；另一方面，人口城鎮化進程相對滯后導致外來流動人口無法享受與本地城鎮居民相同的教育、醫療、就業、住房、養老以及其他公共服務。

其二，傳統的城市管理方式難以有效應對快速城鎮化帶來的城市治理難題?？焖俚某擎偦粌H引起了城市規模體量的擴充和城市治理事務的激增，而且加劇了城市內部群體結構的分化和利益的多元化。傳統的城市管理大多采取單一行政命令的方式，面對快速城鎮化帶來的交通擁堵、住房緊張、環境污染、能源短缺等“城市病”時常捉襟見肘、力不從心。

其三，國家城鎮空間分布和規模結構不夠合理，城市政區的設置與調整尚待進一步優化。改革開放以來，國家采取了“地改市”等一系列政策措施，對全國城鎮空間結構布局進行調整。然而，當前中國的城市空間分布仍然存在區域疏密不均、規模大小不均、等級高低不均等問題。不同城市之間的發展水平差距懸殊，極化效應顯著，從而導致部分特大城市人地資源矛盾突出，以及許多中小城市的人口流失與加速收縮，進而制約了城市的深層次發展。

有鑒于此，新型城鎮化要堅持“以人為核心”的理念，大力推動城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展。

　　推進以人為核心的新型城鎮化的實踐進路

與傳統的城鎮化相比，以人為核心的新型城鎮化應當重點從以下三方面實現突破和創新。

第一，深入轉變城市發展方式，大力提升城鎮化質量，營造美好人居環境。習近平總書記強調，要“依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。在嚴守農村耕地紅線的條件下，中國的新型城鎮化應從以往“向鄉村要土地”的外延擴張式發展轉變為“向城市內部要空間”的內涵提升式發展，提高城市土地利用效率，加強城市公共基礎設施建設，打造更加宜居的城市空間。為此，應大力推進城市更新行動，將城市更新作為城市新老空間發展的黏合劑，深入修復、完善、清理、優化城市的微觀機體，使城市的每一寸土地都得到合理有效利用，每一方空間都令人心曠神怡。同時，注重城市歷史文化保護與城市風貌塑造，充分展現不同城市獨特的歷史文脈與精神個性。另外，深化戶籍制度改革，強化基本公共服務保障，確保外來流動人口與本地城鎮居民更多更公平地共享城市發展成果，提升外來流動人口的社會融合水平。

第二，全面提升城市治理水平，優化管理體制機制，切實保障民眾利益。習近平總書記強調，“城市管理應該像繡花一樣精細”。為了有效醫治新型城鎮化過程中的諸多“城市病”，亟須推進城市治理體系和治理能力現代化，提升城市治理的科學化、精細化、智能化水平。其中，科學化強調尊重城市發展運行的客觀規律，并在此基礎上進行制度設計、決策咨詢和治理實踐；精細化注重對城市微觀、局部、細節問題的精準定位與有效治理；智能化要求充分利用互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術提升城市治理成效。通過現代化的城市治理，加強城市尤其是特大城市的風險防控能力，建立健全城市應急管理機制，增強城市韌性，使城市在面對意外災害沖擊時能夠快速反應、有效處置，切實保護城市居民的生命財產安全。

第三，優化城市空間分布，完善城市政區設置，促進城際協調發展。推進以人為核心的新型城鎮化，除了加強城市內部的軟硬件建設，還要進一步優化國家的城鎮空間體系布局，構建層級有序、規模合理、分布協調的城鎮體系。為此，需要充分發揮中心城市和城市群的帶動作用，建設現代化都市圈，促進大中小城市的協調發展。同時，需要不斷優化城市行政區劃設置。通過制定更加科學合理的城市型政區設置標準，理順城市管理體制，促進資源有效利用，倡導城市行政區劃調整過程中的公民參與，建立健全科學系統的城市行政區劃調整績效評估體系，使其調整更加符合民眾意愿、回應民眾訴求、保障民眾權益，并帶動城市經濟社會發展。

總之，以人為核心的新型城鎮化是建立在對中國傳統城鎮化實踐的反思之上，結合新時代我國經濟社會發展需要所提出的具有中國特色的城鎮化發展理念，對于解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾不啻為一劑良方。深入推進以人為核心的新型城鎮化，需要堅持以人民為中心的發展思想，尊重人在城市發展中的主體地位，通過轉變城市發展方式、提升城市治理水平、優化城市空間分布，切實提升城市發展質量、促進人的全面發展、保障全體居民共享城鎮化發展成果，以進一步推動“十四五”時期高質量發展，確保全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步。

[責任編輯：楊凡、武云泉]

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