原標(biāo)題：齊魯策論丨“無證明之省”如何更進(jìn)一步

來源：大眾報業(yè)·大眾日報客戶端

原標(biāo)題：齊魯策論丨“無證明之省”如何更進(jìn)一步

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□ 戰(zhàn)旭英

當(dāng)前，我國數(shù)字政務(wù)建設(shè)正在向縱深推進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)“數(shù)字多跑路、群眾少跑腿”，各地紛紛推進(jìn)“無證明省份”“無證明城市”建設(shè)，讓數(shù)字政務(wù)帶來的便利更好地惠及企業(yè)和群眾。山東省于2022年6月發(fā)布《深化數(shù)據(jù)賦能建設(shè)“無證明之省”實(shí)施方案》，開始推進(jìn)“無證明之省”建設(shè)。群眾和企業(yè)在辦理業(yè)務(wù)時，凡是可以通過告知承諾、數(shù)據(jù)共享、電子證照、部門核驗(yàn)等方式獲取的證照信息，不再要求企業(yè)和群眾提供相應(yīng)紙質(zhì)材料。一年來，“無證明之省”建設(shè)取得了明顯成效。

用“數(shù)據(jù)跑”替代“主體跑”

山東自開展“無證明之省”建設(shè)以來，在政務(wù)服務(wù)、行政執(zhí)法、公共服務(wù)和社會生活領(lǐng)域全面推進(jìn)“免證辦事”“一碼通行”，切實(shí)方便企業(yè)和群眾，取得了亮眼的成績單：

通過直接取消和告知承諾，山東全面清理各類“奇葩證明”“循環(huán)證明”，切實(shí)做到?jīng)]有法律法規(guī)規(guī)定和國務(wù)院決定依據(jù)的證明事項一律廢止。實(shí)行管理清單化，形成證明事項清單管理和實(shí)行告知承諾制的證明事項通用清單。同時，建立服務(wù)事項與證明事項動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)法律法規(guī)變動及政務(wù)服務(wù)事項新增、變更、撤銷情況及時調(diào)整，實(shí)現(xiàn)清單之外無證明。

實(shí)行證照電子化，積極推進(jìn)證照電子化、應(yīng)用場景化建設(shè)，用電子證照替代實(shí)體證照。其中，關(guān)聯(lián)個人和企業(yè)全生命周期證照的身份證、社保卡、駕駛證、行駛證、老年人優(yōu)待證、營業(yè)執(zhí)照等516類電子證照接入“愛山東”移動政務(wù)服務(wù)平臺電子卡包。在全面推進(jìn)各類電子證照在政務(wù)服務(wù)、行政執(zhí)法等領(lǐng)域應(yīng)用的基礎(chǔ)上，逐步向與群眾密切相關(guān)的交通出行、旅游、住宿、就醫(yī)、水電氣暖等領(lǐng)域拓展，不斷深化電子證照的應(yīng)用。

實(shí)行數(shù)據(jù)共享化，用“數(shù)據(jù)跑”替代“主體跑”，把數(shù)據(jù)共享作為實(shí)現(xiàn)“無證明辦事”的主要方式，對能通過部門間數(shù)據(jù)共享核驗(yàn)的證明，不再要求申請人提交相關(guān)證明材料。同時，進(jìn)一步健全完善數(shù)據(jù)共享常態(tài)化機(jī)制，定期梳理發(fā)布數(shù)據(jù)供需“兩張清單”，推動數(shù)據(jù)有序高效共享。截至2022年5月，山東省已發(fā)布共享數(shù)據(jù)資源35萬項，其中包括與政務(wù)服務(wù)密切相關(guān)的公共信用、行業(yè)監(jiān)管、電子證照等數(shù)據(jù)資源，提供數(shù)據(jù)共享服務(wù)114億余次。

更好滿足群眾需求，數(shù)據(jù)治理是關(guān)鍵

“無證明之省”的建設(shè)，有效降低了制度性交易成本，改善了營商環(huán)境。在目前的成績基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步滿足群眾、企業(yè)的需求，目前還存在一些亟待解決的技術(shù)問題、制度問題，其中“無證明之省”建設(shè)的技術(shù)支撐——數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)共通等數(shù)據(jù)治理問題比較突出。

我國傳統(tǒng)的政府組織架構(gòu)是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的二元矩陣結(jié)構(gòu)，條塊、層級之間的壁壘造成信息壁壘，使信息資源在區(qū)域之間、層級之間、部門之間、政府與其他市場主體之間的交流受到不同程度的阻礙，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象仍然存在，造成信息數(shù)據(jù)共享難。同時，二元矩陣結(jié)構(gòu)造成垂直管理的縱向信息系統(tǒng)和橫向信息系統(tǒng)的多頭建設(shè)、各自為政、重復(fù)交叉，信息系統(tǒng)建設(shè)“碎片化”，造成信息交換共通難。更有甚者，有些部門根據(jù)上下對口業(yè)務(wù)建設(shè)的數(shù)據(jù)庫，在部門內(nèi)部都難以聯(lián)通。另外，一些業(yè)務(wù)部門出于對信息安全、公民隱私保護(hù)的考慮，或者出于規(guī)避責(zé)任的目的，對信息共享缺乏積極性，部門之間各自為政，缺乏協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，造成信息處理協(xié)同難。

當(dāng)前，我國的數(shù)據(jù)治理水平總體不高，數(shù)據(jù)治理面臨著一系列難題，譬如數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)分工不明、數(shù)據(jù)權(quán)屬不明、數(shù)據(jù)分布碎片化、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，導(dǎo)致數(shù)據(jù)割據(jù)、數(shù)據(jù)冗余、數(shù)據(jù)重復(fù)等現(xiàn)象。其中，數(shù)據(jù)質(zhì)量問題更為突出，因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)來源多元，數(shù)據(jù)量巨大，但缺乏規(guī)范的數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致存在數(shù)據(jù)不規(guī)范、數(shù)據(jù)格式混亂、缺乏元數(shù)據(jù)影響數(shù)據(jù)可理解性、數(shù)據(jù)不可追溯、數(shù)據(jù)更新不及時、數(shù)據(jù)不完整等問題。數(shù)據(jù)確權(quán)也是數(shù)據(jù)治理中一個無法回避的難題，主要涉及三個問題：權(quán)利屬性，即數(shù)據(jù)屬于何種權(quán)利；權(quán)利主體，即數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬；權(quán)利內(nèi)容，即主體應(yīng)享有哪些數(shù)據(jù)權(quán)利。這些問題都需要法律規(guī)制，但是目前在國家立法層面和地方法規(guī)層面都沒有得到解決。

目前，我國數(shù)據(jù)治理仍以管控為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺、服務(wù)應(yīng)用平臺側(cè)重于信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即便提供了用戶需求反饋功能，但公眾仍然缺乏參與數(shù)據(jù)治理的渠道，公眾的數(shù)據(jù)知情、數(shù)據(jù)參與、數(shù)據(jù)監(jiān)督、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)共享等權(quán)利沒有得到保障。這導(dǎo)致在數(shù)據(jù)治理過程中，出現(xiàn)政府、企業(yè)、個人之間的利益均衡困境，即個人數(shù)據(jù)易受侵犯，政府和企業(yè)的數(shù)據(jù)資源不對稱，大量高價值的數(shù)據(jù)由企業(yè)占有和使用，政府缺乏對關(guān)鍵甚至具有戰(zhàn)略價值重要數(shù)據(jù)的掌控。

打破信息壁壘，讓數(shù)據(jù)更好地互聯(lián)互通

進(jìn)一步深化“無證明之省”建設(shè)，可從以下幾個方面著手：

打破信息壁壘。“無證明之省”建設(shè)，意味著“電子證明”及相關(guān)數(shù)據(jù)要在各部門間、不同場景中自由使用和調(diào)取。這就需要明確省大數(shù)據(jù)局為全省數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，厘清數(shù)據(jù)管理權(quán)限，建立有效的運(yùn)行管理機(jī)制。以全省一體化大數(shù)據(jù)平臺為支撐，集中匯聚各級各部門公共數(shù)據(jù)，以全口徑數(shù)據(jù)治理打破部門間的信息壁壘，打破信息聯(lián)通的部門壁壘。破解各部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)碎片化問題，建立共享協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其要進(jìn)一步推動垂直管理部門的數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)平臺與全省一體化大數(shù)據(jù)平臺的互聯(lián)互通、共享協(xié)調(diào)。

優(yōu)化平臺建設(shè)。基于全省一體化大數(shù)據(jù)平臺，建設(shè)省級統(tǒng)一的電子證照基礎(chǔ)庫、省級及16市一體化電子證照平臺、統(tǒng)一電子簽章平臺、“愛山東”移動政務(wù)服務(wù)平臺電子卡包，構(gòu)建形成“一庫一平臺、一碼一卡包”的全省一體化電子證照應(yīng)用體系，實(shí)現(xiàn)對全省各級各部門電子證照的統(tǒng)一歸集、統(tǒng)一簽章、統(tǒng)一亮證，支撐全省電子證照應(yīng)用。其中，全省一體化大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，可以“1+16+N”為框架結(jié)構(gòu)，“1”是省政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，是我省政務(wù)數(shù)據(jù)的管理樞紐；“16”是16個地級市建設(shè)的市級政務(wù)數(shù)據(jù)平臺，負(fù)責(zé)本地區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)的目錄編制、供需對接、匯聚整合、共享開放，與省級平臺實(shí)現(xiàn)級聯(lián)對接；“N”是省直有關(guān)部門的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺，負(fù)責(zé)本部門本行業(yè)數(shù)據(jù)匯聚整合與供需對接，尤其是垂直管理部門要著力解決“數(shù)據(jù)孤島”“信息壁壘”問題，實(shí)現(xiàn)與省級平臺的互聯(lián)互通。

提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。規(guī)范化梳理數(shù)據(jù)資源目錄，編制政務(wù)數(shù)據(jù)目錄標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源名稱、數(shù)據(jù)項、元數(shù)據(jù)等要素，并依托大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)需求自動對接匹配，縮短高頻應(yīng)用的數(shù)據(jù)響應(yīng)時間，并依據(jù)實(shí)際需求匯聚社會數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的深度融合應(yīng)用；開展數(shù)據(jù)源頭治理，加大政府?dāng)?shù)據(jù)源頭質(zhì)量控制，健全數(shù)據(jù)供需對接機(jī)制，分級分類推進(jìn)各領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一匯聚和服務(wù)；補(bǔ)齊歷史數(shù)據(jù)，各級各部門參照省級部門電子證照數(shù)據(jù)質(zhì)檢規(guī)范和特殊情況處理流程，組織補(bǔ)齊歷史證照數(shù)據(jù)，不斷提高電子證照證明數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，并同步開展新證照的電子化、標(biāo)準(zhǔn)化工作。

加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理。建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)管理法律保障體系，通過數(shù)據(jù)立法、政府規(guī)章、規(guī)范性政策文件等加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理，實(shí)行數(shù)據(jù)確權(quán)，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬，編制數(shù)據(jù)元、數(shù)據(jù)分類分級、數(shù)據(jù)安全管理等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。實(shí)行數(shù)據(jù)分類分級管理，把數(shù)據(jù)分為兩類：個人信息與重要數(shù)據(jù)，實(shí)行雙層治理，建立數(shù)據(jù)安全與個人信息保護(hù)為主要規(guī)范目標(biāo)的數(shù)據(jù)法律制度；實(shí)行數(shù)據(jù)分級，建立基于數(shù)據(jù)敏感性、重要性、被危害程度等因素劃分保護(hù)等級的分級規(guī)范。強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全，建立健全數(shù)據(jù)安全保護(hù)管理規(guī)范，履行數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)。防止數(shù)據(jù)濫用，堅持三個原則：一是“數(shù)據(jù)最小化”原則，只采集服務(wù)所需的最小數(shù)據(jù)級，避免數(shù)據(jù)濫用；二是透明可控原則，在為用戶提供服務(wù)時要明確告知用戶并需征得其同意；三是端側(cè)處理原則，在用戶可控制的范圍內(nèi)對數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，而非隨意提供給第三方。建立數(shù)據(jù)質(zhì)量考核辦法，構(gòu)建包括數(shù)據(jù)內(nèi)容質(zhì)量、數(shù)據(jù)表達(dá)質(zhì)量、數(shù)據(jù)獲取質(zhì)量、數(shù)據(jù)效用質(zhì)量、數(shù)據(jù)融合質(zhì)量等五個方面的質(zhì)量評價體系，對數(shù)據(jù)進(jìn)行評估和監(jiān)督。

推動制度探索。堅持“以人為本”原則，根據(jù)數(shù)據(jù)安全性、數(shù)據(jù)可得性、商業(yè)模式成熟度等因素，分級分類有序推進(jìn)應(yīng)用場景開放，把“無證明”應(yīng)用場景，從政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)拓展到社會民生、城市治理等領(lǐng)域，先在婚姻登記、公安戶籍等領(lǐng)域開展試點(diǎn)，并在不動產(chǎn)登記、執(zhí)法等領(lǐng)域逐步推進(jìn)。探索多元參與的應(yīng)用場景建設(shè)模式，拓寬參與渠道，支持各類市場主體參與服務(wù)流程再造、應(yīng)用場景開發(fā)建設(shè)，探索建立“用戶體驗(yàn)師”制度，開展服務(wù)流程、應(yīng)用場景的“市民體驗(yàn)評價”，推動服務(wù)管理流程、應(yīng)用場景迭代升級。探索在省直部門、各地級市及部門、縣（市、區(qū)）及部門分別設(shè)立專門的首席信息官職位，其職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)、本部門內(nèi)的數(shù)據(jù)工作，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)管理和融合創(chuàng)新，推進(jìn)跨部門的數(shù)據(jù)信息共享開放、業(yè)務(wù)協(xié)同和開發(fā)利用，推動公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)深度融合和應(yīng)用場景創(chuàng)新。　　（作者系山東社會科學(xué)院馬克思主義研究院研究員）

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