瞭望丨地方機構(gòu)改革，如何應(yīng)對“新考題”？

◆有“加”有“減”，是本次地方機構(gòu)改革的顯著特點

◆地方機構(gòu)改革不是簡單的“加減法”，而是突出上下貫通、優(yōu)化協(xié)同高效

◆五大發(fā)展理念引領(lǐng)下，地方機構(gòu)改革既與中央保持總體步調(diào)一致，又有因地制宜的“自選動作”，開始出現(xiàn)新突破

◆此輪改革直指基層權(quán)限不足，權(quán)力和管理結(jié)構(gòu)分散等“老大難”，要求理順中央與地方的關(guān)系。在賦權(quán)基層的同時，也要增強基層政府的權(quán)力整合，從而增強基層的執(zhí)行能力

◆各地既要破解多年來的“老大難”，又要迎接改革中的新問題，以更大勇氣、更大擔當種好“試驗田”

走好地方機構(gòu)改革“新趕考路”

文丨《瞭望》新聞周刊記者陳燕

參與采訪記者：詹奕嘉 岳德亮 陳夢陽 吳茂輝 張展鵬

作為第一家入駐海南的國際專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，普華永道中國海南負責人表示，普華永道將助力海南進一步優(yōu)化營商環(huán)境，并推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展。“希望海南未來出臺更多實施細則，進一步增強投資透明度，吸引更多外資落地海南。”

海南營商環(huán)境的改善，得益于新組建的市場監(jiān)督管理局。該局整合原來工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價、商務(wù)等部門相關(guān)職責，加快推動商事登記制度改革。推出以“海南e登記”為技術(shù)載體的商事主體自主申報登記制度，實現(xiàn)企業(yè)登記“全島通辦”“一次不用跑”。

2018年9月，《海南省機構(gòu)改革方案》印發(fā)，成為首個獲得中央批準的省級機構(gòu)改革方案。

由此，新一輪地方政府機構(gòu)改革大幕正式拉開。各省改革方案獲批并陸續(xù)對外公布，各地行動迅速、推進穩(wěn)妥。

2018年11月，上海市委、市政府召開機構(gòu)改革動員會，明確機構(gòu)改革任務(wù)書，對全面推進改革進行動員部署。至此，我國31個省份機構(gòu)改革方案全部“出爐”，地方機構(gòu)改革進入“施工”階段。

自全面啟動以來，地方機構(gòu)改革按照既定“施工圖”和“時間表”，蹄疾步穩(wěn)，呈現(xiàn)出勢如破竹的良好局面。

▲在位于重慶的2018 中國國際智能產(chǎn)業(yè)博覽會現(xiàn)場，騰訊展區(qū)“木星云”工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺上一臺機械手臂在進行加工作業(yè) 唐奕攝/ 本刊

不是簡單的“加減法”

“遼寧變了！”遼寧潤嶸達貿(mào)易有限公司董事長朱虹說，去年自己在遼寧自貿(mào)區(qū)注冊了新企業(yè)，“審批集中了，要件減少了，效率非常高！”

這樣的評價來之不易。幾年前，投資下滑，經(jīng)濟走低……遼寧多項經(jīng)濟指標亮起紅燈。“以往面對這樣的問題，通常做法是降地價、給獎補、抓招商，但那顯然只是治標。”遼寧省委改革辦副主任李方喜說，遼寧決定不向一時一事要政績，而是出重拳實招優(yōu)化營商環(huán)境。

為此，遼寧動真碰硬，推出了改善營商環(huán)境的“自選動作”。遼寧省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，于2017年9月正式掛牌成立，是全國首個負責營商環(huán)境建設(shè)督查的省級機構(gòu)。2018年10月，在新一輪黨政機構(gòu)改革中，調(diào)整為遼寧省營商環(huán)境建設(shè)局，升格為省政府直屬機構(gòu)。

“人人皆為營商環(huán)境，要把遼寧4000多萬老百姓動員起來，把營商環(huán)境放在嘴上，記在心里，不管是主動的、被動的，這本身就是一種進步。”遼寧省營商環(huán)境建設(shè)局局長周軼贏說，營商環(huán)境建設(shè)剛剛起步，未來一定呈加速度發(fā)展。

管中窺豹，見微知著。在各部門扎實推進、積極作為的進程中，地方機構(gòu)改革的紅利，正在逐步顯現(xiàn)。

通過梳理各省改革方案，記者發(fā)現(xiàn)，有“加”有“減”，是本次地方機構(gòu)改革的顯著特點。這種“加減法”，突出上下貫通、優(yōu)化協(xié)同高效的取向。

從“加”來看：加強黨的全面領(lǐng)導，總體上保證上下貫通、基本對應(yīng)，是貫穿始終的一條主線。31個省份都新組建和調(diào)整優(yōu)化了省委全面依法治省委員會、審計委員會、教育工作領(lǐng)導小組等一批黨的重大工作議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并明確了相關(guān)辦事機構(gòu)。

上下貫通、基本對應(yīng)，不是依葫蘆畫瓢。廣東省委強調(diào)“基本對應(yīng)不是機械對應(yīng)，不能‘上下一般粗’”。中央和國務(wù)院機構(gòu)改革沒有調(diào)整的部門，廣東也按照上下對應(yīng)的原則作了調(diào)整。如廣東省經(jīng)濟和信息化委員會，更名為省工業(yè)和信息化廳，更聚焦工業(yè)和信息化主業(yè)，更好落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為推動廣東經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供體制機制保障。

從“減”來看：更加強調(diào)“優(yōu)化協(xié)同高效”，該精簡的精簡，該加強的加強。

例如，上海將改革后的黨政機構(gòu)設(shè)置為63個，重慶、天津為64個，其他省份基本都在60個以內(nèi)，只是黨委機構(gòu)、政府機構(gòu)數(shù)量各有不同。改革后，河北省廳局級以上黨政機關(guān)和事業(yè)單位精簡19.28%，其中黨政機關(guān)精簡13.04%。

精簡主要來自合并“同類項”，避免職能交叉重疊，并同中央和國家機關(guān)保持總體一致。

海南55個省級黨政機構(gòu)中，43個對應(yīng)黨中央、國務(wù)院相關(guān)部門。為對口國家市場監(jiān)督管理總局，海南相應(yīng)整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價等職能，新組建市場監(jiān)督管理局。

“這樣做是為了確保上下對口、政令貫通、保持市場和法制統(tǒng)一。既可以‘一對一’，也允許地方搞大部制‘多對一’，最終實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同、集約高效。”中共中央黨校(國家行政學院)教授宋世明表示。

▲浙江“互聯(lián)網(wǎng)+”讓就醫(yī)更便捷，診療更智慧 張玉薇攝/本刊

“自選動作”落實發(fā)展理念

縱覽地方機構(gòu)改革，除了“規(guī)定動作”，多地還因地制宜，推出了各具特色的“自選動作”。

山東專門設(shè)立了海洋發(fā)展委員會和海洋局；廣東組建了省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組；海南在深改辦加掛自由貿(mào)易試驗區(qū)(自由貿(mào)易港)工作委員會辦公室的牌子；北京市專門設(shè)立人才工作局……

這些“自選動作”各具特色，其邏輯是共通的：在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的引領(lǐng)下，地方機構(gòu)改革的藍圖正化為腳步堅實的行動，一幅波瀾壯闊的“大棋局”正在徐徐展開……

以創(chuàng)新為動力，是解決發(fā)展問題的關(guān)鍵，也是深化地方機構(gòu)改革的關(guān)鍵。

“現(xiàn)在我在家吹著空調(diào)、動動手機，就能把好多事情辦妥了！”在2018年夏天辦理二手房交易繳稅時，來自重慶的王女士發(fā)現(xiàn)，很多過去必須要到大廳排隊辦理的涉稅業(yè)務(wù)，如預(yù)審資料、預(yù)約時間、下載完稅證明等，都被挪到了支付寶上，只需點點手機就能快速搞定。這種方式既提高了信息采集的效率，也符合用戶多聚焦于線上服務(wù)的特性，拓展了信息采集的覆蓋面，并且還能充分借助螞蟻金服多年積累的安全技術(shù)，最大程度上保證信息安全。

不僅是重慶，按照黨中央、國務(wù)院推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的戰(zhàn)略部署和國家稅務(wù)總局提出的“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”計劃，全國多個城市的大量涉稅業(yè)務(wù)都已經(jīng)從原來的國地稅大廳分別繳稅，逐漸發(fā)展成“進一家門、辦兩家事”，不少業(yè)務(wù)還正在借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)足不出戶的“一鍵辦稅”。

在國家稅務(wù)總局北京市稅務(wù)局副局長唐學軍看來，對于納稅人和辦稅人而言，與互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)的結(jié)合，讓涉稅業(yè)務(wù)正在一步步從過去的“困難模式”變?yōu)槿缃竦摹昂唵文Ｊ健薄?/p>

以協(xié)調(diào)為牽引，地方機構(gòu)改革在機構(gòu)和職能設(shè)置上，實現(xiàn)了辯證發(fā)展、系統(tǒng)發(fā)展、整體發(fā)展，解決發(fā)展不平衡。

廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組的設(shè)立，與粵港澳大灣區(qū)這一國家重大戰(zhàn)略緊密相關(guān)。過去一年，以港珠澳大橋正式開通、廣深港高鐵順利開通運營為代表，粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃建設(shè)邁出了實質(zhì)性步伐。

廣東省社會科學院廣東海上絲綢之路研究院執(zhí)行院長鄧江年表示，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是一項歷史性戰(zhàn)略工程，做好這篇引領(lǐng)未來的大文章，領(lǐng)導小組能否充分發(fā)揮“協(xié)調(diào)議事機構(gòu)”的作用至關(guān)重要。該小組要組織和協(xié)調(diào)的，不僅是珠三角九個城市，還要建立完善與港澳的對接合作機制，謀劃推動系列重大政策創(chuàng)新，為推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供有力保障。

以綠色為抓手，解決人與自然和諧問題，讓經(jīng)濟發(fā)展更可持續(xù)。“打通了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳，也就是統(tǒng)一了大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對。”廣東省生態(tài)環(huán)境廳黨組書記周德全說，新組建的廣東省生態(tài)環(huán)境廳，把原來分散的污染防治和生態(tài)保護職責統(tǒng)一起來，實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管的“五個打通”。

“‘五個打通’為強化污染防治、加強生態(tài)環(huán)境保護工作創(chuàng)造了更好的條件，同時也提出了更高要求，今后環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域更廣、任務(wù)更重。”周德全說，按照中央決策部署，生態(tài)環(huán)境機構(gòu)改革還要統(tǒng)籌推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法制度改革，這也是一項重要的改革任務(wù)，從某種角度看是全省環(huán)境監(jiān)管的“一個縱向打通”。

以開放為導向，地方機構(gòu)改革聚焦開放發(fā)展，努力提高對外開放的質(zhì)量和發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動性。

隨著硅谷孵化器、谷歌創(chuàng)業(yè)社區(qū)等多家國際機構(gòu)即將落戶海南復興城互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園，除了提供辦公場所外，復興城更是拿出園區(qū)內(nèi)20間酒店客房進行改造，供將在海口長期工作的20位外國人居住。

“企業(yè)來了之后面臨很多現(xiàn)實問題，比如辦公、住宿、交通、子女教育等，我們盡最大努力為企業(yè)提供服務(wù)。”海南復興城產(chǎn)業(yè)園投資管理有限公司副總經(jīng)理馬亮說。

隨著自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)拉開序幕，海南構(gòu)建國際一流營商環(huán)境的步伐正不斷加快。“建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)的基本要求是營造一個良好的營商環(huán)境，終極目標也是建立一個與國際接軌的投資貿(mào)易規(guī)則框架和營商環(huán)境。”海南省委自由貿(mào)易試驗區(qū)(自由貿(mào)易港)工作委員會辦公室常務(wù)副主任孫大海說。

以共享為基石，讓機構(gòu)改革更有溫度。改革的落腳點，是聚焦群眾關(guān)心的難點痛點，多地在機構(gòu)改革中出了“真招”和“硬招”，讓人民群眾有了實實在在的獲得感、幸福感、安全感。

浙江省德清縣下舍村陳家埭孫金囡，患有糖尿病十余年，一直在服用進口降血糖藥，每月要300多元藥費支出。得益于醫(yī)療保障辦公室的“三醫(yī)聯(lián)動”機制，現(xiàn)在除了能免費用藥外，每年還能享受4次免費測血糖服務(wù)。“現(xiàn)在的政策真的太貼心了。”孫金囡說。

此輪機構(gòu)改革中，浙江省德清縣積極推動醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動”，整合原縣發(fā)改委、縣民政局、縣人力社保局、原縣衛(wèi)生計生局等部門的醫(yī)改職能，組建全國縣域范圍內(nèi)首個實體化運作的醫(yī)療保障辦公室，破解了長期以來三醫(yī)聯(lián)動乏力甚至聯(lián)而不動問題，也使得既往“權(quán)責”模糊的尷尬局面得以清晰。

▲ 中集來福士海洋工程有限公司煙臺基地深水碼頭停放的半潛式鉆井平臺張丞攝/ 本刊

系統(tǒng)性改革的“新考題”

“在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)方面，廣東具有得天獨厚的先發(fā)優(yōu)勢及創(chuàng)新動能，但與一些沿海發(fā)達省市相比，這一優(yōu)勢并沒有利用好，數(shù)字資源稟賦沒有充分發(fā)揮。”廣東省委改革辦一位干部坦言。

在他看來，過去這方面管理體制相對落后，統(tǒng)籌力度不足，許多省直單位自建自營自管“多點開花”，形成“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，很難實現(xiàn)“一窗式一門式”服務(wù)，必須進行系統(tǒng)性改革。

在改革中，廣東新組建省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局。該局主要負責人表示，改革賦予省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局更多職能，包括推進政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革，有利于實現(xiàn)政府權(quán)力與政務(wù)服務(wù)融合統(tǒng)一，有效解決權(quán)責清單和政務(wù)服務(wù)“兩張皮”的問題。

新一輪改革以來，各地既要破解多年來的“老大難”，又要迎接改革中的新問題。多位專家認為，在這場整體性、重構(gòu)性的變革中，理順中央與地方、政府與市場、部門職能之間的關(guān)系，有利于走好地方機構(gòu)改革“新趕考路”。

“基層政府以政策執(zhí)行為主，激發(fā)基層活力要從賦權(quán)增能做起。”中共中央黨校(國家行政學院)教授任進說，此輪改革直指基層權(quán)限不足，權(quán)力和管理結(jié)構(gòu)分散等“老大難”，要求理順中央與地方的關(guān)系。在賦權(quán)基層的同時，也要增強基層政府的權(quán)力整合，從而增強基層的執(zhí)行能力。

“放權(quán)過程中，既要解決配套問題，也要加強監(jiān)督。”任進表示，改革中需解決有些權(quán)放得不配套、有些權(quán)放得不恰當、對基層承接能力不足考慮不周、放權(quán)不放編、“最后一公里”不夠暢通等問題。同時，需加強對地方的監(jiān)督，包括立法監(jiān)督、政府監(jiān)督和專項監(jiān)督等。

改革開放40年的經(jīng)驗表明，機構(gòu)設(shè)置要與經(jīng)濟社會發(fā)展同頻共振。在發(fā)揮政府職能的同時，向市場和社會放權(quán)，有利于充分激發(fā)市場和社會的活力。

受訪專家表示，通過“放管服”改革，地方各級政府需進一步簡政放權(quán)，破除體制機構(gòu)障礙，真正使市場在資源配置中起決定性作用。由于各地實際情況不同，推動地方機構(gòu)改革要根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平，實現(xiàn)政府與市場和社會主體的有機聯(lián)動。

機構(gòu)設(shè)置的變化，必然帶來職能的轉(zhuǎn)變。如何科學劃分職責配置，如何實現(xiàn)新機構(gòu)新人員的有效融合，機構(gòu)改革如何真正促進職能轉(zhuǎn)變等等，是擺在地方機構(gòu)改革前的“新考題”。

職責轉(zhuǎn)變，不是簡單的“加減法”，而是整體的系統(tǒng)優(yōu)化。多位專家認為，要打破部門之間長期固化的權(quán)力和利益格局，解決部門之間職能交叉重疊問題，必須著眼全局，而非某個部門，要注重職能體系的系統(tǒng)性。

“在經(jīng)濟發(fā)展過程中，目前我們還缺少兩個清單，一是政府直接配置資源方式與規(guī)模清單，二是各級政府直接配置資源的政府職能清單。”宋世明說，如果有了這兩個清單，有利于市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，做到機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的和諧統(tǒng)一。

[責任編輯：楊凡、穆楠]

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