新修訂的行政訴訟法實施三周年之際

青島法院發布“民告官”案件新特點

值新修訂的《行政訴訟法》實施三周年之際，5月2日，青島市中級法院對2017年全市法院行政案件進行了梳理分析，并對新時代改進和加強依法行政工作提出了意見和建議。從中展現了青島全市法院創新加強行政審判、助推法治政府建設的力舉，也反映出隨著全面深化改革的推進，政府職能不斷轉變，人民群眾法治意識不斷增強；同時對進一步推進加強依法行政，增強政府依法加快推進新舊動能轉換重大工程實施的能力，帶來啟示。

全市法院行政案件呈現新情況

特點一：收結案數量“有升有降”

全市法院全年共受理各類行政案件6202件，審結6275件，同比分別增長10%和13.4%，結收比超過100%。其中，中院全年受理1437件，審結1420件，同比分別增長8.53%和9.48%，刷新歷史記錄；各區（市）法院案件均有不同程度增加。

其中，2017年全市法院受理一審行政案件2319件，審結2352件，同比分別下降19.7%和17.5%，實現了自2016年以來的“兩連降”。這表明全市法院著力構建的多元化糾紛解決機制持續發揮作用，越來越多的行政爭議化解在了訴訟之外，也意味著各級行政執法部門更加注重依法行政。新修訂的行政訴訟法關于審級上提的規定、大大增加了市中院一審收案數量，中院全年一審收案410件，審結因為中院主要受理被告為區（市）以上人民政府的一審行政案件，大幅上漲的收案數表明更多的政府行為進入了訴訟。區（市）法院一審行政案件相對集中于萊西、市南、膠州、平度，均超過了200件。

特點二：案件類型更加復雜多樣

行政訴訟的案件類型，反映了政府管理方式的變革和人民群眾需求的變化。相較于2016年，全市一審行政案件類型更加復雜多樣，除傳統作為類（包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政確認等1479件）、不作為類（379件）、行政賠償類（26件）、信息公開類（401件）這四大傳統類型外，新類型案件種類和數量都較2016年有所增加。除新修訂的行政訴訟法規定的行政協議、一并審理民事爭議、一并審查規范性文件案件20件外，還出現了行政公益訴訟和預防性行政訴訟。作為行政公益訴訟試點地區，青島市全年共受理行政公益訴訟案件13件，審結12件，行政機關均已自動履行，取得了良好的社會效果，維護了資源環境公共利益。此外，在審結一審案件中，涉及產權保護和新舊動能轉換的843件，主要集中于土地資源、城建和市場監管等領域。

特點三：涉及的管理領域逐漸擴大

全市一審行政案件分布于40多個行政管理領域，具有兩方面的特征。一方面，主要集中在城建（包括征遷、規劃、拆違、房產登記等480件）、公安（388件）、土地資源（288件）、人力資源和社會保障（271件）等幾個傳統多發領域，上述領域共收案1427件，占全年一審收案總數的61.5%；另一方面，新的行政管理領域不斷進入司法審查范圍，雖然所占比重小。在所受理案件中，出現了特許經營協議、自然災害救助、公租房輪候排序、采礦權行政許可、鹽業管理、集裝箱海關監管、醫療費用社保報銷、購房資格確認、二手房交易網簽備案等此前未曾或極少涉及的行政領域和行為。

行政機關敗訴案件呈現新特點

特點一：敗訴率呈整體上升趨勢

在全年審結的行政案件中，行政機關敗訴461件，敗訴率為40.6%，較2016年的33.2%上升7.4個百分點，較2015年的31.2%上升9.4個百分點，人民法院對行政行為的合法性審查力度進一步加大。

特點二：行政違法發生領域分布不均

從涉及行政行為的種類看，政府信息公開、房產登記和行政復議是敗訴最集中的行為類型，共計240件，占比52.1%，其他類型的行政行為則相對分散；從涉及的被告看，與往年相同，土地資源類、城建類、人力資源和社會保障類、公安類依然是敗訴的主要領域。這一方面說明上述領域矛盾糾紛多發易發，另一方面也反映出這些領域行政執法中存在一些固有問題，長期沒有得到解決，應引起高度重視。

行政違法行為還呈現明顯的區域性特征，有兩個區市行政機關敗訴率超過70%，有5個區市行政機關的敗訴率均在30%以上。

特點三：敗訴原因發生新變化

行政機關敗訴原因仍然集中于事實認定、法律適用和執法程序三個方面，但在這三個方面之中，又出現了一些不同于以往的新變化：

一是不履行法定職責現象有抬頭趨勢。主要體現在四個方面：

（1）對本機關職責定位存在模糊認識。

案例：如崔某某訴市鹽務局不履行法定職責案，該局與質監、工商等部門對食鹽行業均有管理職責，因不清楚職責邊界和執法范圍，未依法履行應盡職責。

（2)明知屬本機關職責但向外推諉。

案例：如某機床公司訴某區人民政府政府信息公開案，某區人民政府將本應由其答復的申請推至由其牽頭成立的非獨立對外承擔責任的行政主體，因而承擔了敗訴的法律后果。

（3）因不愿擔責而怠于履行法定職責。

案例：如某房地產開發公司訴市國土資源和房屋管理局某區分局履行法定職責案，該分局作為不動產登記機關，負有不動產登記管理的法定行政職責，但在收到該公司提出的補發不動產權屬證書申請后，因不愿擔責而未作任何處理，構成怠于履行法定職責。

（4）因收件登記制度不完善或收件地址混亂而被認定不履行職責。

案例：如秦某某訴某區人民政府系列案件，因該區人民政府有多個辦公地點但卻未確定統一對外收件部門、未理順內部收件流轉程序，導致秦某某向其寄送的部分郵政快件不知去向，并因此導致敗訴的后果。

二是有的行政機關存在不誠信行為。突出表現在行政強拆和行政協議案件中，行政機關實施了強拆行為但不認可，或不依照約定履行協議義務。

案例：如金某某訴某區人民政府、某區某街道辦事處行政強拆案，金某某的房屋在征收范圍內且未簽訂征收補償協議，其房屋于夜間被拆倒，某區人民政府和某區某街道辦事處均否認實施了拆除行為，但未提交證據證明系其他主體所為，人民法院認定系其實施并確認強拆行為違法。

再如，某置業公司訴市國土資源和房屋管理局、市國土資源和房屋管理局某區分局土地掛牌出讓案，該兩局未履行《土地交付確認書》中所約定的“凈地出讓”義務，導致該公司無法開工建設，人民法院確認掛牌出讓行為無效。

三是規避法定程序成敗訴新原因。行政機關本應通過法定程序來實現行政管理目的，但為了加快工作進程等而繞過法定程序，導致發生爭議。

案例：如某機床公司訴某區人民政府征收拆遷及行政賠償案，某鐵路建設項目需通過某機床公司廠區，按照有關法律法規規定，某區人民政府因交通等基礎設施建設而需要使用國有建設用地時，應依照法定程序進行房屋征收，但卻采用了協商方式完成拆遷補償工作，規避法定程序，人民法院確認其未履行法定征收職責的行為違法。

四是涉新舊動能轉換和產權保護案件敗訴原因更加多元。在一審審結的843件此類案件中，行政機關敗訴182件，占比21.6%，除上述敗訴原因外，還體現出行政管理和行政執法中的一些其他問題：（1）平等保護意識有待增強。在有的行政執法中存在區別對待國有企業和民營企業的現象，導致民營企業投資利益受到不當損害。（2）管理體制條塊分割引發監管缺位。某些行政管理領域因部門職責條塊分割，存在權責交叉、權責不明的問題，導致部門職責定位模糊，行使監管職責不到位。（3）不當用權提高市場準入門檻。（4）粗線條執法現象依然存在。

另外，行政機關應訴方面顯示，行政機關負責人出庭應訴級別普遍偏低，僅個別區的副區長出庭應訴；市直機關部門負責人出庭應訴較少。

行政爭議解決難度不斷加大，原因主要包括兩方面：一是隨著城市定位的變化，我市一大批重點項目和民生工程動工建設，征遷工作涉及面廣、程序復雜、牽扯利益較大、當事人心理預期高，因而實質性解決爭議所需周期長、協調難度大；二是濫訴和惡意訴訟問題層出不窮，此類當事人訴訟的目的并不在于解決行政爭議，而是以行政訴訟為手段獲取其他利益，所以缺乏實質性解決爭議的主觀意愿。

國家賠償和司法救助案件有新發展

堅持“有錯必糾”的基本原則，依法審理國家賠償案件。全市法院共受理國家賠償案件20件，審結26件，收案數略低于2016年，有效監督法院、檢察院和公安機關依法行使司法職權。

自2016年10月全市司法救助工作歸口管理以來，全市法院全年受理149案，決定救助52案，合計救助金額?2173000?元，充分發揮了司法救助扶危濟困的作用。

深化行政審判機制改革有新舉措

為積極應對行政案件出現的新變化，滿足人民群眾新的行政司法需求，更好地發揮行政審判助推法治政府建設、服務經濟高質量發展的職能作用，全市法院不斷深化審判機制改革，聚焦重點提供司法保障，采取了一系列新舉措。

——革新審判權運行機制，落實司法責任制改革要求。確立以員額法官自我管理為核心特色的審判團隊建設體系，試行行政審判專業法官會議工作機制。通過專業法官議事的形式，有效提高了案件質量，將“讓審理者裁判，由裁判者負責”的改革目標落到實處。

——深化機制創新，增強人民群眾“法治獲得感”。建立“黨建嵌于審判，審判彰顯黨建”的新時代黨建工作新模式。探索濫訴問題規制對策，嘗試構建一套可供操作的濫訴認定要件和認定規則，讓有限的司法資源用于解決與民生息息相關的行政爭議。

——深入推進司法與行政良性互動。全市法院組織行政案件庭審觀摩72次，其中規模最大的一次有各區（市）政府和市直各部門分管法制工作的負責人等100多人參加，讓法庭真正成為普法課堂。

就增強依法行政能力有新建議

市中院提出，就青島市行政執法工作提出如下建議：

——樹立法治思維，形成服務新舊動能轉換和依法保護產權的共識。嚴格依法履職，真正解決行政管理和行政執法中長期存在的基礎性問題，如不當用權、粗線條執法、不履行法定職責等，依法維護市場主體合法權利，加強產權保護，落實新舊動能轉換重大戰略。

——強化責任擔當，做到依法積極履職與依法適當用權。做到“有權必有責，違法要擔責，侵權須賠償”；按照法定條件審查審批，不增設要求增加市場主體負擔，不刪減條件準入不合格主體；對于人民法院判決重新作出行政行為的，在規定期限內自覺履行判決。

——建立完善政府守信踐諾機制。政府在社會信用體系建設中發揮著表率和導向作用。建議盡快建立政府守信踐諾工作機制，特別是在政府采購、與社會資本合作、公共資源交易、招標拍賣、招商引資等重點領域的政務誠信建設，避免因政府換屆、機構調整等原因發生毀約違約行為，做到“違約依法賠償，改諾合理補償”。特別要依法做好政府信息公開工作。

——做好行政機關負責人出庭應訴工作。被訴行政機關負責人應帶頭履行行政應訴職責，對涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件，以及人民法院書面建議負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭，促進行政爭議的實質性解決。

（記者 戴謙 通訊員 高沛沛 時滿鑫）

[責任編輯：楊凡、徐紅梅]

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