1月14日，山東省出臺(tái)《關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見》（建成《意見》）。對(duì)于構(gòu)建一個(gè)合理的省以下財(cái)政體制，山東省在全國率先邁出了一步。

眾所周知，我國是一個(gè)擁有5級(jí)政府的單一制國家，自古以來，各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，就深刻影響著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。1994年分稅制改革后，中央和地方的財(cái)政關(guān)系基本理順，盡管存在一些問題，但目前的情況下，稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付（以一般性轉(zhuǎn)移支付為主）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三種方式，依然能夠保障中央和地方基本“相安無事”。

但1994年的分稅制改革后，省以下的財(cái)政關(guān)系卻亟待進(jìn)一步完善。財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉在他的《中國政府間關(guān)系再思考》中，就提出了這個(gè)問題。而作為中國經(jīng)濟(jì)第三大省、人口第二大省、擁有16個(gè)城市、1個(gè)計(jì)劃單列市、超過130個(gè)縣級(jí)行政區(qū)的省份，其省以下財(cái)政關(guān)系的改革，自然值得關(guān)注。

正因?yàn)樯綎|的普遍性與特殊性相結(jié)合，因此山東一直是各路專家研究省以下財(cái)政關(guān)系的最佳樣板之一。2015年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)教授羅伊·鮑爾遠(yuǎn)赴山東，對(duì)山東的財(cái)政體系進(jìn)行了一番調(diào)查，并留下了《地方財(cái)政體制改革的選擇：山東財(cái)政案例》一書。在書中，鮑爾提出了當(dāng)時(shí)山東面臨的幾個(gè)問題。

而其中最明顯的，就是山東省省級(jí)支出嚴(yán)重不足。根據(jù)山東省財(cái)政數(shù)據(jù)，2014年山東省級(jí)政府支出（注意，不是山東省總支出）僅占總支出的10%，屬于全國最低水平。而區(qū)縣政府的公共支出比例占到了66%，屬于全國最高水平。換句話說山東省的政府治理和服務(wù)供給并不集中在省政府，而是分散在140個(gè)區(qū)縣政府和17個(gè)地級(jí)市政府中（2015年數(shù)據(jù)）。

2014年全國及山東財(cái)政運(yùn)行情況（數(shù)據(jù)來源，財(cái)政部網(wǎng)站）

造成這種原因的是多種多樣的，但長(zhǎng)久以來，山東省政府就注重對(duì)于地級(jí)市、縣級(jí)行政區(qū)的激勵(lì)。途徑就是，減少地方稅中的省級(jí)政府的分成比例。

2003年，山東省政府曾經(jīng)出臺(tái)文件（魯政發(fā)〔2003〕112號(hào)），明確部分地方稅、共享稅的分成比例。例如在一般企業(yè)所得稅在被中央拿走6成后，省級(jí)政府僅僅保留8%，地級(jí)市拿走32%。個(gè)人所得稅，中央拿走6成后，剩下的全部歸稅源所在的地級(jí)市。省級(jí)政府的主要稅收收入，主要就是部分省屬國企的企業(yè)所得稅以及部分營(yíng)業(yè)稅。

而到了2013年，山東省省級(jí)政府繼續(xù)下劃財(cái)政收入。根據(jù)魯政發(fā)〔2013〕11號(hào)文件，山東將省級(jí)分享的一般企業(yè)營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅以及石化企業(yè)增值稅，勝利石油管理局增值稅，電力生產(chǎn)企業(yè)增值稅和企業(yè)所得稅，國家開發(fā)銀行山東分行、高速公路和鐵路運(yùn)輸企業(yè)城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加，全部下劃市縣。省級(jí)政府擁有的，只有部分特殊企業(yè)的稅收。

山東省作為中國的工業(yè)大省，產(chǎn)生了規(guī)模巨大的營(yíng)業(yè)稅。根據(jù)山東省財(cái)政數(shù)據(jù)，2014年，山東省的營(yíng)業(yè)稅毫無疑問是省內(nèi)第一大稅種。根據(jù)2015年山東省財(cái)政預(yù)算，2014年的山東營(yíng)業(yè)稅稅額1136億元，而當(dāng)年山東整個(gè)的稅收收入只有3965.6億元。但隨著營(yíng)改增，作為山東最重要的地方稅收不復(fù)存在。

為了調(diào)動(dòng)地方積極性，避免地方政府陷入財(cái)政困難，中央決定將增值稅在中央和地方進(jìn)行五五分成。但對(duì)于山東省內(nèi)來說，根據(jù)《山東省人民政府關(guān)于印發(fā)全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整省以下增值稅收入劃分過渡方案的通知》（魯政發(fā)〔2016〕21號(hào)），山東省級(jí)對(duì)于這些增值稅的態(tài)度是，一分不要，全部給縣市。

對(duì)比其他幾個(gè)經(jīng)濟(jì)大省，就能看出山東省思路的不同。例如廣東，基本采取了省與市縣五五分成的方法，河北省是三七分成。浙江省和江蘇省政策較為特殊，但也都保留了一定省級(jí)存留比例。

而根據(jù)鮑爾的調(diào)查，雖然中央政府對(duì)山東省的轉(zhuǎn)移支付總量和占GDP的比例都在逐年增加，但山東省獲得的轉(zhuǎn)移支付，仍然位列全國較低水平。

多種因素造成，山東省一級(jí)的財(cái)力較弱。

而從1月14日新發(fā)布的《意見》可以看出，山東省已經(jīng)開始著力增加省一級(jí)政府的財(cái)力。

首當(dāng)其沖的，便是完善省與市縣財(cái)政收入劃分體制。文件規(guī)定，針對(duì)市縣增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅收入比2017年增長(zhǎng)部分，省與市、省財(cái)政直接管理縣（市，以下簡(jiǎn)稱省財(cái)政直管縣）按照20∶80的比例分成。

這也就是說，之前這些收入都是市縣政府的，但從2019年開始，每增長(zhǎng)一塊錢，就要有2毛錢上交省財(cái)政。而隨著各地稅收收入的增長(zhǎng)，省一級(jí)財(cái)政獲得的分成也會(huì)越來越多。

而針對(duì)青島市，文件要求從2019年起，青島市專項(xiàng)上解省財(cái)政資金增加到30億元，并以此為基數(shù)，以后每年按青島市當(dāng)年財(cái)政收入增幅遞增上解，重點(diǎn)用于對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，支持全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

那么之前，青島往山東交多少錢呢？根據(jù)中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院主辦的《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》雜志社2018年第12期的文章，青島自2012年起向山東定額上解6億元，2014年起以8億元為基數(shù)，每年環(huán)比遞增5%。相比另外4個(gè)計(jì)劃單列市，這筆數(shù)目并不算多。盡管青島已經(jīng)與山東省“分灶吃飯”，但近年來山東對(duì)青島一直支持有加，青島也應(yīng)貢獻(xiàn)自己的力量。

同時(shí)，這種根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入情況確定上解省財(cái)政數(shù)目的方法，也在一定程度上可以監(jiān)督當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。畢竟，報(bào)得越多，上解的就越多。是要名頭，還是要實(shí)實(shí)在在的金錢，地方政府估計(jì)都要考量一下。

在我國政府間財(cái)政關(guān)系中，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配一直是頑疾之一。在《意見》中，山東省初步劃清了省與市縣之間的責(zé)任。針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)狀況的市、縣，以及不同的事項(xiàng)，分別確立的分擔(dān)辦法。在轉(zhuǎn)移支付的部分，《意見》反映了山東省正處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、全面脫貧攻堅(jiān)以及打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要時(shí)期。這代表了山東省對(duì)于地方完成重大工作的激勵(lì)措施，而這也是中國各級(jí)政府的常態(tài)。

關(guān)于“省管縣”，一直是人們討論的熱點(diǎn)。過去，浙江憑借“省管縣”的模式，一舉獲得了快速發(fā)展。原因就在于，縣的發(fā)展擺脫了地級(jí)市的“掣肘”，從而能夠在寬松的環(huán)境下生長(zhǎng)。因此，浙江誕生了諸如義烏、溫嶺、諸暨、蕭山、慈溪等實(shí)力超強(qiáng)的縣（市）。例如諸暨縣城，其城建規(guī)模和其他地區(qū)的大城市幾乎無異，居民生活水平也是全國領(lǐng)先。

但是，“省管縣”制度也存在一些問題。曾有報(bào)道分析，縣城畢竟面積較小，經(jīng)濟(jì)輻射能力不足。經(jīng)濟(jì)大省的縣動(dòng)輒超過100，由省財(cái)政直接管理，會(huì)阻礙效率提高。縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，或許會(huì)增加縣申請(qǐng)“升格”的可能性，增加了管理成本。也正因如此，浙江的“省管縣”潛力見頂后，被嚴(yán)格執(zhí)行“市管縣”的江蘇超過（僅蘇南五市的GDP就一度超過了浙江全省，近期又被反超，但人均數(shù)據(jù)遙遙領(lǐng)先）。近年來，浙江則開始密集的“撤縣設(shè)區(qū)”，如蕭山、余杭、柯橋已經(jīng)并入了杭州、紹興等地。

而山東此次擴(kuò)大省財(cái)政直管縣范圍，瞄準(zhǔn)的更多是脫貧攻堅(jiān)任務(wù)較重的縣，而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛的“明星縣”。鮑爾在書中也指出，地級(jí)市的政府領(lǐng)導(dǎo)在面臨GDP、財(cái)政收入考核時(shí)，往往傾向于將資源集中到所轄區(qū)縣中的發(fā)達(dá)地區(qū)，而不是落后地區(qū)，造成地級(jí)市中富裕區(qū)（市、縣）和貧困縣之間的差距拉大。而此次，山東省將大批經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的縣納入直管范圍，其目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的相對(duì)均衡發(fā)展。

山東作為中國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，很早之前就確立了目標(biāo)，要在2020年建立現(xiàn)代財(cái)政制度。更準(zhǔn)確 地說，是到2020年時(shí)建立起現(xiàn)代化的政府治理體系及財(cái)稅管理體系。而此次《意見》的出臺(tái)，無疑讓山東在該領(lǐng)域?yàn)槠渌》葑龀隽耸痉丁?/p>

[責(zé)任編輯：楊凡、徐紅梅]

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