1月14日，山東省出臺《關(guān)于深化省以下財政管理體制改革的實施意見》（建成《意見》）。對于構(gòu)建一個合理的省以下財政體制，山東省在全國率先邁出了一步。

眾所周知，我國是一個擁有5級政府的單一制國家，自古以來，各級政府間的財政關(guān)系，就深刻影響著經(jīng)濟和社會發(fā)展。1994年分稅制改革后，中央和地方的財政關(guān)系基本理順，盡管存在一些問題，但目前的情況下，稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付（以一般性轉(zhuǎn)移支付為主）和專項轉(zhuǎn)移支付三種方式，依然能夠保障中央和地方基本“相安無事”。

但1994年的分稅制改革后，省以下的財政關(guān)系卻亟待進一步完善。財政部原部長樓繼偉在他的《中國政府間關(guān)系再思考》中，就提出了這個問題。而作為中國經(jīng)濟第三大省、人口第二大省、擁有16個城市、1個計劃單列市、超過130個縣級行政區(qū)的省份，其省以下財政關(guān)系的改革，自然值得關(guān)注。

正因為山東的普遍性與特殊性相結(jié)合，因此山東一直是各路專家研究省以下財政關(guān)系的最佳樣板之一。2015年，美國經(jīng)濟學(xué)教授羅伊·鮑爾遠赴山東，對山東的財政體系進行了一番調(diào)查，并留下了《地方財政體制改革的選擇：山東財政案例》一書。在書中，鮑爾提出了當時山東面臨的幾個問題。

而其中最明顯的，就是山東省省級支出嚴重不足。根據(jù)山東省財政數(shù)據(jù)，2014年山東省級政府支出（注意，不是山東省總支出）僅占總支出的10%，屬于全國最低水平。而區(qū)縣政府的公共支出比例占到了66%，屬于全國最高水平。換句話說山東省的政府治理和服務(wù)供給并不集中在省政府，而是分散在140個區(qū)縣政府和17個地級市政府中（2015年數(shù)據(jù)）。

2014年全國及山東財政運行情況（數(shù)據(jù)來源，財政部網(wǎng)站）

造成這種原因的是多種多樣的，但長久以來，山東省政府就注重對于地級市、縣級行政區(qū)的激勵。途徑就是，減少地方稅中的省級政府的分成比例。

2003年，山東省政府曾經(jīng)出臺文件（魯政發(fā)〔2003〕112號），明確部分地方稅、共享稅的分成比例。例如在一般企業(yè)所得稅在被中央拿走6成后，省級政府僅僅保留8%，地級市拿走32%。個人所得稅，中央拿走6成后，剩下的全部歸稅源所在的地級市。省級政府的主要稅收收入，主要就是部分省屬國企的企業(yè)所得稅以及部分營業(yè)稅。

而到了2013年，山東省省級政府繼續(xù)下劃財政收入。根據(jù)魯政發(fā)〔2013〕11號文件，山東將省級分享的一般企業(yè)營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅以及石化企業(yè)增值稅，勝利石油管理局增值稅，電力生產(chǎn)企業(yè)增值稅和企業(yè)所得稅，國家開發(fā)銀行山東分行、高速公路和鐵路運輸企業(yè)城市維護建設(shè)稅和教育費附加，全部下劃市縣。省級政府擁有的，只有部分特殊企業(yè)的稅收。

山東省作為中國的工業(yè)大省，產(chǎn)生了規(guī)模巨大的營業(yè)稅。根據(jù)山東省財政數(shù)據(jù)，2014年，山東省的營業(yè)稅毫無疑問是省內(nèi)第一大稅種。根據(jù)2015年山東省財政預(yù)算，2014年的山東營業(yè)稅稅額1136億元，而當年山東整個的稅收收入只有3965.6億元。但隨著營改增，作為山東最重要的地方稅收不復(fù)存在。

為了調(diào)動地方積極性，避免地方政府陷入財政困難，中央決定將增值稅在中央和地方進行五五分成。但對于山東省內(nèi)來說，根據(jù)《山東省人民政府關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后調(diào)整省以下增值稅收入劃分過渡方案的通知》（魯政發(fā)〔2016〕21號），山東省級對于這些增值稅的態(tài)度是，一分不要，全部給縣市。

對比其他幾個經(jīng)濟大省，就能看出山東省思路的不同。例如廣東，基本采取了省與市縣五五分成的方法，河北省是三七分成。浙江省和江蘇省政策較為特殊，但也都保留了一定省級存留比例。

而根據(jù)鮑爾的調(diào)查，雖然中央政府對山東省的轉(zhuǎn)移支付總量和占GDP的比例都在逐年增加，但山東省獲得的轉(zhuǎn)移支付，仍然位列全國較低水平。

多種因素造成，山東省一級的財力較弱。

而從1月14日新發(fā)布的《意見》可以看出，山東省已經(jīng)開始著力增加省一級政府的財力。

首當其沖的，便是完善省與市縣財政收入劃分體制。文件規(guī)定，針對市縣增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅收入比2017年增長部分，省與市、省財政直接管理縣（市，以下簡稱省財政直管縣）按照20∶80的比例分成。

這也就是說，之前這些收入都是市縣政府的，但從2019年開始，每增長一塊錢，就要有2毛錢上交省財政。而隨著各地稅收收入的增長，省一級財政獲得的分成也會越來越多。

而針對青島市，文件要求從2019年起，青島市專項上解省財政資金增加到30億元，并以此為基數(shù)，以后每年按青島市當年財政收入增幅遞增上解，重點用于對財力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，支持全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

那么之前，青島往山東交多少錢呢？根據(jù)中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院主辦的《財貿(mào)經(jīng)濟》雜志社2018年第12期的文章，青島自2012年起向山東定額上解6億元，2014年起以8億元為基數(shù)，每年環(huán)比遞增5%。相比另外4個計劃單列市，這筆數(shù)目并不算多。盡管青島已經(jīng)與山東省“分灶吃飯”，但近年來山東對青島一直支持有加，青島也應(yīng)貢獻自己的力量。

同時，這種根據(jù)當?shù)刎斦杖肭闆r確定上解省財政數(shù)目的方法，也在一定程度上可以監(jiān)督當?shù)亟?jīng)濟數(shù)據(jù)的真實性。畢竟，報得越多，上解的就越多。是要名頭，還是要實實在在的金錢，地方政府估計都要考量一下。

在我國政府間財政關(guān)系中，財權(quán)和事權(quán)不匹配一直是頑疾之一。在《意見》中，山東省初步劃清了省與市縣之間的責任。針對不同經(jīng)濟狀況的市、縣，以及不同的事項，分別確立的分擔辦法。在轉(zhuǎn)移支付的部分，《意見》反映了山東省正處于新舊動能轉(zhuǎn)換、全面脫貧攻堅以及打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要時期。這代表了山東省對于地方完成重大工作的激勵措施，而這也是中國各級政府的常態(tài)。

關(guān)于“省管縣”，一直是人們討論的熱點。過去，浙江憑借“省管縣”的模式，一舉獲得了快速發(fā)展。原因就在于，縣的發(fā)展擺脫了地級市的“掣肘”，從而能夠在寬松的環(huán)境下生長。因此，浙江誕生了諸如義烏、溫嶺、諸暨、蕭山、慈溪等實力超強的縣（市）。例如諸暨縣城，其城建規(guī)模和其他地區(qū)的大城市幾乎無異，居民生活水平也是全國領(lǐng)先。

但是，“省管縣”制度也存在一些問題。曾有報道分析，縣城畢竟面積較小，經(jīng)濟輻射能力不足。經(jīng)濟大省的縣動輒超過100，由省財政直接管理，會阻礙效率提高。縣經(jīng)濟實力的增強，或許會增加縣申請“升格”的可能性，增加了管理成本。也正因如此，浙江的“省管縣”潛力見頂后，被嚴格執(zhí)行“市管縣”的江蘇超過（僅蘇南五市的GDP就一度超過了浙江全省，近期又被反超，但人均數(shù)據(jù)遙遙領(lǐng)先）。近年來，浙江則開始密集的“撤縣設(shè)區(qū)”，如蕭山、余杭、柯橋已經(jīng)并入了杭州、紹興等地。

而山東此次擴大省財政直管縣范圍，瞄準的更多是脫貧攻堅任務(wù)較重的縣，而非經(jīng)濟發(fā)展迅猛的“明星縣”。鮑爾在書中也指出，地級市的政府領(lǐng)導(dǎo)在面臨GDP、財政收入考核時，往往傾向于將資源集中到所轄區(qū)縣中的發(fā)達地區(qū)，而不是落后地區(qū)，造成地級市中富裕區(qū)（市、縣）和貧困縣之間的差距拉大。而此次，山東省將大批經(jīng)濟發(fā)展較為落后的縣納入直管范圍，其目標就是實現(xiàn)地區(qū)之間的相對均衡發(fā)展。

山東作為中國東部經(jīng)濟發(fā)達省份，很早之前就確立了目標，要在2020年建立現(xiàn)代財政制度。更準確 地說，是到2020年時建立起現(xiàn)代化的政府治理體系及財稅管理體系。而此次《意見》的出臺，無疑讓山東在該領(lǐng)域為其他省份做出了示范。

[責任編輯：楊凡、徐紅梅]

想爆料？請登錄《陽光連線》（ https://minsheng.iqilu.com/）、撥打新聞熱線0531-66661234或96678，或登錄齊魯網(wǎng)官方微博（@齊魯網(wǎng)）提供新聞線索。齊魯網(wǎng)廣告熱線0531-81695052，誠邀合作伙伴。