原標(biāo)題：強化融合檢察促進水源地生態(tài)保護

來源：檢察日報

原標(biāo)題：強化融合檢察促進水源地生態(tài)保護

來源：檢察日報

□為進一步筑牢水源地生態(tài)環(huán)境保護屏障，可從具備復(fù)合生態(tài)體系特點的水源地入手，圍繞“四大檢察”創(chuàng)新融合發(fā)展，逐步構(gòu)建以水資源保護為芯、周邊植被保護為帶、全域生態(tài)保護為網(wǎng)的保護格局，全力護航水源地生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。

□隨著時代的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境檢察工作必然會走上專門化道路，成為未來環(huán)境治理領(lǐng)域的一種發(fā)展趨勢，這不僅要求辦案機構(gòu)的專門化，更要求工作理念、知識技能以及運行程序的專門化。

近年來，在加強生態(tài)環(huán)境保護、推進生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，檢察機關(guān)水源地生態(tài)保護實踐活動處于不斷完善的階段。為進一步筑牢水源地生態(tài)環(huán)境保護屏障，檢察機關(guān)可以從具備復(fù)合生態(tài)體系特點的水源地入手，圍繞“四大檢察”創(chuàng)新融合發(fā)展，逐步構(gòu)建以水資源保護為芯、周邊植被保護為帶、全域生態(tài)保護為網(wǎng)的保護格局，全力護航水源地生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。

水源地生態(tài)保護是檢察機關(guān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

建立水源地生態(tài)保護檢察機制，是踐行“兩山”理論和建設(shè)生態(tài)文明的具體實踐，是檢察機關(guān)嚴(yán)格依法辦案，充分履行法律監(jiān)督職能，督促生態(tài)環(huán)境資源部門嚴(yán)格依靠制度、依靠法治履行法定職責(zé)的重要推力。黨的十九大報告指出，要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度。根據(jù)民事訴訟法第58條規(guī)定，對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護的行為，檢察機關(guān)可以支持有關(guān)機關(guān)和組織起訴，若有關(guān)機關(guān)和組織不提起訴訟，檢察機關(guān)可以向人民法院提起訴訟。根據(jù)行政訴訟法第25條規(guī)定，行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使生態(tài)環(huán)境資源遭受損害的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，若行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機關(guān)可依法向人民法院提起訴訟?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》進一步強調(diào)了檢察機關(guān)要加大生態(tài)文明司法保護。

水源地生態(tài)保護的現(xiàn)實困境

首先，水源地生態(tài)保護不僅包括水污染治理和水質(zhì)保護，還涉及河道清理、灘涂治理、周邊修復(fù)以及水生態(tài)服務(wù)功能維護等，牽涉到的責(zé)任主體較多，職責(zé)分工也比較復(fù)雜。大多數(shù)水源地管理機構(gòu)，如庫區(qū)管理中心、濕地管理中心，其性質(zhì)為事業(yè)單位，并不具備行政執(zhí)法資格，因此在日常管理過程中，如果發(fā)現(xiàn)有非法捕撈、非法排污等行為的，工作人員在現(xiàn)場只能進行勸阻，并將相關(guān)情況報給具有執(zhí)法資格的環(huán)境保護部門等，如果具備執(zhí)法資格的單位怠于履行職責(zé)，那么水源地管理機構(gòu)就會陷入非常被動的境地。同時，對于水源地污染者的責(zé)任追究方式比較單一，而修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境是一個持續(xù)性的過程，盡管已有相關(guān)司法解釋規(guī)定，向被告方追究責(zé)任的方式主要有要求其履行完全修復(fù)責(zé)任、支付生態(tài)環(huán)境損害賠償費用等，但是有時還面臨“執(zhí)行難”問題，因此大多會選擇支付生態(tài)環(huán)境損害賠償費用的責(zé)任追究方式，這就導(dǎo)致在司法實踐中保護水源地的責(zé)任追究方式單一，而這種單一的責(zé)任承擔(dān)方式雖然在一定程度上避免了“執(zhí)行難”問題的產(chǎn)生，但是并不足以實現(xiàn)水源地一體保護和修復(fù)。

其次，環(huán)境污染損害不同于一般侵權(quán)行為，具有損害行為隱秘性強、損害結(jié)果潛伏期長和環(huán)境司法鑒定成本高等特點，直接影響了證據(jù)的收集和保全。因為水源地水體具有流動性，水污染突發(fā)案件就必須講究證據(jù)的即時性，如果超過一定時限就難以固定證據(jù)，司法訴訟也就難以有序開展。雖然民法典第1230條規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)行為適用無過錯責(zé)任原則下的“舉證責(zé)任倒置”分配規(guī)則，極大降低了原告的訴訟難度，但這多適用于民事侵權(quán)案件，就環(huán)境民事公益訴訟案件而言，舉證責(zé)任承擔(dān)目前仍主要是“誰主張誰舉證”。不僅如此，檢察機關(guān)除了需要就環(huán)境污染者實施了足以損害公益的排污行為進行舉證外，還要就其行為的違法性進行論證，因為根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第90條規(guī)定，如果不存在違法行為，則應(yīng)當(dāng)終結(jié)案件。公益訴訟程序不同于刑事訴訟程序，國家強制力體現(xiàn)并不明顯，且在辦案過程中要投入大量司法資源，如果僅依靠檢察機關(guān)的力量進行調(diào)查取證，難免會出現(xiàn)“心有余而力不足”的現(xiàn)象。

再次，“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”檢察工作新格局的形成，為從職能分工和辦案模式方面提升生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域法律監(jiān)督質(zhì)效奠定了基礎(chǔ)。環(huán)境檢察往往涉及多個檢察部門的工作，職能的交叉、權(quán)能的分散，不利于形成高效、統(tǒng)一的監(jiān)督機制。大多數(shù)污染環(huán)境刑事案件都會涉及公益訴訟線索，會不可避免地出現(xiàn)線索過濾不恰當(dāng)或移送不及時、不到位等問題，在辦案過程中，習(xí)慣依據(jù)傳統(tǒng)刑事辦案要求，側(cè)重關(guān)注案件是否構(gòu)罪、此罪還是彼罪，而忽略案件可能涉及的民事侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任，特別是在引導(dǎo)偵查過程中，容易忽視相應(yīng)民事行政證據(jù)的固定，導(dǎo)致錯失追償追責(zé)的機會。而且在刑事案件基礎(chǔ)上提起公益訴訟，要先后完成線索發(fā)現(xiàn)、評估、立案、審查、公告、審批、起訴等流程，相對于刑事檢察部門來說，在客觀上會拉長辦案周期，影響辦案效率。此外，還存在一種情況，即有些刑事案件在立案時其案由并非污染環(huán)境犯罪，但是隨著案件的查辦，逐漸發(fā)現(xiàn)了公益訴訟線索，對于這種情況，也亟須設(shè)計出一套機制，使案件線索能夠?qū)崟r移送，實現(xiàn)此類案件的一體化辦理。

水源地生態(tài)環(huán)境檢察的路徑探索

實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境檢察專門化。圍繞生態(tài)環(huán)境保護職能，拓展檢察覆蓋面，探索建立水源地生態(tài)保護檢察辦案組制度，實行“以刑事檢察為先導(dǎo)，以公益訴訟為主導(dǎo)，以民事、行政檢察為補充”的四大檢察一體化集中辦案模式，配備水源地生態(tài)保護檢察官，一體履行破壞環(huán)境資源保護犯罪刑事檢察、環(huán)境資源保護公益訴訟檢察和環(huán)境資源民事檢察、行政檢察監(jiān)督職能，將以往分散的水源地生態(tài)保護刑事、民事、行政和公益訴訟檢察職能，相對集中地納入水源地生態(tài)保護辦案機制中。隨著時代的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境檢察工作必然會走上專門化道路，成為未來環(huán)境治理領(lǐng)域的一種發(fā)展趨勢，這不僅要求辦案機構(gòu)的專門化，更要求工作理念、知識技能以及運行程序的專門化。對環(huán)境刑事案件的判斷、對環(huán)境公益訴訟案件的介入、對相關(guān)偵查活動和審判活動的監(jiān)督，都需要檢察機關(guān)辦案人員具備較強的專業(yè)知識。這就要充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，探索構(gòu)建職責(zé)清晰、上下對應(yīng)、運行順暢的生態(tài)環(huán)境檢察組織體系，統(tǒng)一法律政策適用，規(guī)范線索管理、案件審批，提辦、參辦、交辦、督辦案件，調(diào)配力量辦理重大疑難復(fù)雜案件，組織重大專題調(diào)研等活動。在特定地區(qū)也可以設(shè)立專門檢察機關(guān)，比如2020年3月，重慶市兩江地區(qū)檢察院的批準(zhǔn)設(shè)立，為生態(tài)環(huán)境檢察專門化提供了實踐經(jīng)驗。

實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法的雙向銜接?！敖∪姓?zhí)法和刑事司法銜接工作機制”是中央提出的明確要求，最高人民檢察院《關(guān)于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》也作出了相關(guān)規(guī)定。水源地生態(tài)環(huán)境工作由于其特殊性，更需要加強行政執(zhí)法和刑事司法的銜接，這種銜接不是單向的而是雙向的。以山東省為例，省級和地市級關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制的實施意見已相繼出臺，生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件的移送、受理、監(jiān)督、審判等程序進一步規(guī)范，聯(lián)席會議制度、聯(lián)勤制度、聯(lián)動執(zhí)法制度、重大案件會商督辦制度以及信息通報共享制度等工作機制進一步完善。此外，水源地生態(tài)環(huán)境案件行政執(zhí)法和刑事司法的雙向銜接，還需要做好線索移送與法律監(jiān)督工作，生態(tài)環(huán)境部門在日常監(jiān)督管理以及查處生態(tài)環(huán)境違法行為的過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪案件，應(yīng)當(dāng)核實情況，組織調(diào)查收集證據(jù)，并作出移送涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪案件的書面報告。在行刑銜接逆向移送中，要進一步探析刑事處罰與行政處罰在適用“一事不再罰”原則上存在的分歧和刑事證據(jù)與行政證據(jù)在轉(zhuǎn)化使用上存在的分歧，明確遞進處罰案件、雙罰并行案件、衍生處罰案件等在“行刑交叉案件”中常見的案件類型，細(xì)化行刑銜接逆向移送的適用范圍。

實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第99條規(guī)定，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中，在不損害公益前提下，可以適用調(diào)解制度?！罢J(rèn)調(diào)認(rèn)賠”模式就是以刑事附帶民事公益訴訟這一重要訴訟形態(tài)為突破口，將調(diào)解機制運用到環(huán)境民事公益訴訟程序之中，通過依法調(diào)解的方式促使生態(tài)損害者主動承擔(dān)賠償責(zé)任，實現(xiàn)公益保護最大化的價值追求，促進生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的有機統(tǒng)一?！罢J(rèn)調(diào)認(rèn)賠”模式的運用需要把握五個程序節(jié)點：一是把握線索移送成案節(jié)點，即依托案件管理部門建立刑事檢察與公益訴訟檢察共享平臺，實時掌握刑事檢察部門移送的公益訴訟案件線索；二是把握證據(jù)收集固定節(jié)點，即借力刑事檢察退回補充偵查手段，引導(dǎo)偵查機關(guān)對受損公益的范圍、面積、后果等證據(jù)固定；三是把握實地走訪調(diào)查節(jié)點，即對污染單位進行調(diào)查，這是調(diào)解的關(guān)鍵要素，亦是能否達成調(diào)解的關(guān)鍵步驟；四是把握調(diào)解協(xié)議啟動節(jié)點，即調(diào)解協(xié)議的簽訂必須嚴(yán)格限制在開庭審理結(jié)束、案件事實查明之后進行；五是把握履行方式選擇節(jié)點，即在法律規(guī)定的賠償限額及公益保護底線范圍內(nèi)合理選擇賠償或補償方式。

（作者單位：山東省淄博市淄川區(qū)人民檢察院）

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