6月底，濟南大部制改革將全面完成。與2009年、2014年時的政府機構改革多是“規(guī)定動作”不同，此次大部制改革是濟南市委市政府為適應濟南發(fā)展、改革和管理的需要打出的 “自選大動作”。此次大部制改革刀刃向內，一改濟南給人的保守印象，體現(xiàn)出了濟南智慧：4個新部門都以“城鄉(xiāng)”命名解決對上銜接和條塊分割問題；保泉區(qū)分出泉水、泉池、喝地下水、推廣泉水文化的內涵，劃入不同的部門；尊重物流業(yè)本身的跨行業(yè)屬性，設立協(xié)調辦事機構，而不再人為新增審批事項條塊分割。

4個部門以“城鄉(xiāng)”命名

濟南“自選動作”

對上也能無縫順接

5月5日，濟南市政府大部制改革方案公布，新組建7個部門和機構：濟南市城鄉(xiāng)水務局、濟南市城鄉(xiāng)交通運輸委員會、濟南市物流辦公室、濟南市林業(yè)和城鄉(xiāng)綠化局、濟南市外事僑務辦公室、濟南市新舊動能轉換先行區(qū)管理委員會（籌）、濟南市國際醫(yī)學科學中心管理委員會。此外將市政公用事業(yè)局、城市園林綠化局降級并入城鄉(xiāng)建設委員會。

這不是濟南第一次進行政府機構改革，2009年和2014年，濟南都進行過政府機構改革。2009年新組建濟南市經濟和信息化委員會、市人力資源和社會保障局、市交通運輸局、市商務局、市文化廣電新聞出版局、市城市管理局。2014年的濟南政府機構改革方案包括組建濟南市衛(wèi)生和計劃生育委員會，重新組建食品藥品監(jiān)督管理局，適時將房屋登記、林地登記等不動產登記職責整合到市國土資源局等。

“前兩次的政府機構改革更多是規(guī)定動作，不少是上級單位有調整，為了方便工作推進，進行了改革。”操刀此次大部制改革的濟南市相關部門負責人介紹，此次濟南的大部制改革則是“自選大動作”。“這次是根據(jù)濟南發(fā)展、改革和管理的實際需要，主動改革。國家有大部制改革的方向，所以我們可以主動嘗試。”

自選大動作有哪些“濟南智慧”和濟南特色？多部門以“城鄉(xiāng)”為名是其中之一。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、讓一件事情歸一個部門管理在不少城市的大部制改革中都有充分體現(xiàn)，“大交通”“大水務”“大綠化”在成都、深圳、武漢、南昌、廣州等城市的大部制改革中都有體現(xiàn)。不過，名稱中冠以“城鄉(xiāng)”二字濟南算是首創(chuàng)。濟南大部制改革后新組建的7個部門和機構中，3個名稱冠以“城鄉(xiāng)”二字，再加上充實后的濟南市城鄉(xiāng)建設委，濟南有4個部門以“城鄉(xiāng)”為名。

上述負責人解釋，名稱中的“城鄉(xiāng)”是借鑒國內眾多城市的大部制改革方案，從實際工作需要出發(fā)特別加上的。其他城市的大部制改革實際上也把涉及城鄉(xiāng)的同一件事歸到了一個部門管理，但除了對應住房與城鄉(xiāng)建設廳設置的城鄉(xiāng)建設委之外，其他的部門不帶“城鄉(xiāng)”二字。不少城市的大部制改革也是自選動作，改革之后，會出現(xiàn)一個新部門要向多個上級主管部門對接的情況，在實際工作中，還需要一段時期的磨合。而且在申請上級扶持政策和扶持項目資金時，也可能會增加難度。

這次濟南大部制改革考慮到自選動作與上級對接的問題，希望通過名稱中帶‘城鄉(xiāng)’二字來增加辨識度。

“4個部門名稱都帶‘城鄉(xiāng)’除了從體制上消解城鄉(xiāng)二元結構，還考慮到與上級的工作銜接。”該負責人介紹，目前涉及城市建設方面的工作，國家、省一級是歸入住建部、住建廳的，濟南的城市建設工作除了在濟南市城鄉(xiāng)建設委外，原先主要是濟南市市政公用局、濟南市園林局。此次大部制改革后，這兩個局的城市建設職能歸入新部門，新部門名稱中的“城”對應的應該是省住建廳的城市建設工作，“鄉(xiāng)”對應的是原主管部門的工作。名稱加上“城鄉(xiāng)”后與上級部門的銜接將更順暢，在城市建設項目中，也更便于爭取上級支持。以“城鄉(xiāng)”命名，目前階段是很有必要，下一步全國統(tǒng)一有安排，從體制、政策、制度解決了城鄉(xiāng)一體化的問題，未來也可以做相應的名稱調整。

改革刀刃為啥指向“城鄉(xiāng)”

消除人為地域分割

管理以事兒區(qū)分

此次大部制改革的基本思路，經濟南市四大班子反復醞釀研究。在今年3月的濟南市第十一次黨代會上，王文濤到第十一代表團討論時曾以刮骨療傷、壯士斷腕、刀刃向內、自己對自己動刀來形容改革。這樣的“自己對自己動刀”就包括針對部分分割、扯皮等群眾反映強烈的問題，要進一步推動大部制改革，盡可能減少權力邊界的交叉。

“大水務”“大交通”“大綠化”“大建設”的整合正是為了減少權力邊界交叉。其中前三者的分割，主要是城鄉(xiāng)的地域分割。

改革前，涉水事務中濟南市區(qū)的供排水、河道、節(jié)水、污水處理、防汛是濟南市市政公用局的職責，城區(qū)外的河流河道、水庫則歸濟南市水利局管理，同一條河上游下游分屬兩個局。城區(qū)繞城高速內的道路建設此前主要由濟南市市政公用局負責，繞城高速以外由濟南市交通局負責。城區(qū)的綠化由濟南市園林局管理，城外的綠化則歸濟南市林業(yè)局負責。

中國人民大學公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍說，政府機構最初設置時，根據(jù)城鄉(xiāng)的不同特點人為分開了城鄉(xiāng)，設置了不同的管理機構。這樣的設置是為了解決同一個問題，比如交通問題，但實際工作推進時，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，又使得這個最初的交通問題轉化成了城鄉(xiāng)分割城鄉(xiāng)差距的問題。

此外，濟南中心城區(qū)經歷了發(fā)展擴大，曾經大致以二環(huán)為區(qū)分，后來又大致以繞城高速為區(qū)分，變化中的管轄范圍也一度讓以區(qū)域為區(qū)分的管理遭遇尷尬。

2005年的一次城鄉(xiāng)客運沖突就與濟南城市迅速發(fā)展有關。當時濟南公交屬于市政公用事業(yè)局管理，歷城公交歸歷城區(qū)交通局管理，由于管理主體不統(tǒng)一，城市公交與客運之間產生了沖突。2009年濟南政府機構改革時，新組建的濟南市交通運輸局就整合了市交通局的職責和市政公用事業(yè)局城市客運管理職責，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)客運的統(tǒng)一。

此次大部制改革，新組建的城鄉(xiāng)交通運輸委更明確了城鄉(xiāng)交通一體化的思路，進一步整合了市交通運輸局職責、市市政公用事業(yè)局城市道路建設管理職責。“濟南的‘高快一體’喊了那么多年，今年可算要連到一起了，下一步更重要的是無縫銜接，管理上連到一起。”濟南市交通行業(yè)一位工作人員說。

河流的一體則更容易理解，但為了地域管理上的便利，對河流、供水的管理，人為分成了城市河流和農村河流，所以實際工作中，遇到防汛、調水、海綿城市建設等工作，還需要跨部門協(xié)調。一位長期從事城市排水的工作人員說，跨部門之間的協(xié)調，需要上報局長再進行協(xié)調，有時候還需要上報市長來安排。“改革后就變成內部各個處室的協(xié)調，中間環(huán)節(jié)少了”

“此次大部制改革讓一個部門管一件事情，把城鄉(xiāng)當成整體來推進工作，從管理體制上消解城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。。”上述負責人說。山東大學政治學與公共管理學院王佃利教授認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鎮(zhèn)一體化的需要，在政府機構設置上考慮城鄉(xiāng)發(fā)展是一種發(fā)展方向。

王佃利說，大部制改革不是簡單合并，新組建的部門，要進一步完善內部運轉協(xié)調的機制，對管理職能要有清晰認知，形成1+1>2的效果。“要消解城鄉(xiāng)二元結構，還需要進一步的體制機制的整合，區(qū)縣本來應該是一體的，出臺政策、安排工作時就要以此為出發(fā)點。”毛壽龍認為，大部制改革是為了精簡機構提高政府的辦事效率，對新組建的大部制部門而言，在工作量越來越大的情況下，推進互聯(lián)網+和電子政務，把政府的服務工作扁平化、標準化，減少各項管理服務工作對人的依賴，防止政府機構改革出現(xiàn)反復。

大水務統(tǒng)起保泉和采水

不再互撕追責有主

泉水申遺園林局牽頭

“泉水”是濟南最大的特色，保泉、做好泉水文章也是濟南政府部門特殊的職能和責任。此次大部制改革對理順泉水保護與利用的關系進行了極具智慧的安排。

省委副書記、濟南市委書記王文濤，濟南市委副書記、濟南市長王忠林都曾在多個場合提到泉水對于濟南的重要。

但之前濟南與泉水保護和利用有關的工作，涉及園林、市政、水利等多個部門。濟南市水利局負責水源地的保護，監(jiān)管城區(qū)自備井。在保持泉水水位時，還會通過水庫調水補源。負責城市供水的濟南市市政公用局則希望通過科學論證圓泉城市民喝地下水的夢想。

一邊是保護泉水一邊是利用地下水；一邊需要通過從水庫、河流中調水補源，一邊把補源后的地下水開采出來打入供水管網或設立泉水直飲點。在這些方面，水利與市政供水之間有一定的矛盾點。

“這個矛盾點還包括經濟方面的，補源成本與喝水成本之間的相互制約關系。喝地下水可能成本會降低供水成本，但調水工程、補源的成本需要水利承擔，這個怎么算？”上述負責人說，此次大部制改革把涉水事務統(tǒng)一交給城鄉(xiāng)水務局，也把保泉和喝地下水的問題由兩個局管變成了一個局管。“喝地下水行不行？能采多少，怎么同時保護泉水，這都由一個部門內部解決，自己解決費用問題，出了問題追責也有主體。”

濟南市城鄉(xiāng)水務局掛濟南市泉水保護辦公室牌子，那為何名泉泉池保護管理的職能又劃到了調整后的濟南市園林管理局？上述負責人解釋，保泉這個概念其實有保護泉水、保護泉池景觀之別，泉水利用也有喝地下水和推廣泉水文化之別。此次大部制改革也根據(jù)職能部門的管理優(yōu)勢進行了區(qū)分。

“泉池景觀大部分分布在公園景區(qū)中，因此泉池的維護提升由園林局負責理所應當。”該負責人還表示，打造泉水文化品牌需要以泉池、大明湖等景觀為載體，所以濟南市園林局還將牽頭推進泉城夜宴、泉水申遺等工作。

設物流辦緊扣中心工作

準確定位在“牽頭”

具體問題歸職能部門

作為一次主動開刀破腹的改革，濟南大部制改革扣著濟南現(xiàn)階段的中心工作而來。

此次調整中，濟南將交通與物流處更名為濟南市物流辦公室，雖然仍為濟南市經濟和信息化委員會內設機構，但升為副局級，主要職責是“負責全市現(xiàn)代物流業(yè)的組織推進和綜合協(xié)調”。“這個調整是為了補齊濟南物流行業(yè)管理與服務的短板，配合‘打造四個中心’中建設區(qū)域性物流中心的工作。”相關負責人說。

濟南市四個中心建設中，區(qū)域性經濟中心由濟南市發(fā)改委主推，區(qū)域性科創(chuàng)中心由濟南市科技局主導，區(qū)域性金融中心由濟南市金融辦專門負責協(xié)調，這些部門均屬于市直機構。而區(qū)域性物流中心的職責落在濟南市經信委，但原先負責該項工作的僅是一個處室。“這個處室還有復合性工作，原先還需要組織協(xié)調鐵路、公路、水運、航空綜合運輸；指導協(xié)調鐵路道口監(jiān)護管理和綜合治理等。”該負責人說，濟南現(xiàn)有物流企業(yè)“小、散、弱”問題突出，大多數(shù)企業(yè)規(guī)模偏小、業(yè)務單一，濟南物流業(yè)中“短板”需要一個部門來統(tǒng)籌解決。

物流本身是一個由“物”與“流”組成的行業(yè)，既有交通運輸，又涉及貨物流通，還需要倉儲用地，在濟南物流管理涉及六個職能部門。山東交通學院物流教研室主任孫雪琴就曾分析，物流是一個跨行業(yè)、跨部門的大系統(tǒng)，牽扯運輸、儲存、保管等多方面。在濟南，物流企業(yè)運作管理由經信委交通與物流處負責，物流項目審批由發(fā)改委牽頭，與商品相關的物流由商務局分管，貨物運輸場站由交通部門分管，農產品物流由農業(yè)局參與管理，物流土地規(guī)劃由規(guī)劃部門負責。“大家都管等于誰也管不了。”多家物流企業(yè)負責人表示。“要打造區(qū)域性物流中心，物流行業(yè)的上層管理就必須要理順。”孫雪琴表示。

相關負責人介紹，此次改革就把原交通與物流處涉及交通的職能劃入交通運輸委，同時把原來的處室升格為副局級，職能變?yōu)閷ｉT協(xié)調物流行業(yè)，推進區(qū)域性物流中心建設有了更明確的對應部門。”相關負責人介紹，濟南市物流辦接下來需要明確職能、制定濟南物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對濟南物流業(yè)的發(fā)展起到“牽頭”作用。“不過，涉及到具體問題還由具體職能部門來實施。”

此前，物流業(yè)內人士及部分專家提出過設立專門的物流管理機構，把所有與物流有關的工作都歸入這個部門。“這次大部制改革也特別進行了研究，我們發(fā)現(xiàn)，物流本身需要的是協(xié)調部門，把交通運輸中車輛運輸、貨運場站的相關審批、物流用地規(guī)劃等單獨拎出來不太現(xiàn)實，又可能會出現(xiàn)職能交叉，所以這次設立了‘物流辦’而不是設立‘物流局’或‘物流委’。”該負責人介紹，物流辦不會有審批事項，具體的審批還是歸入各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門。

（齊魯晚報·齊魯壹點記者 王皇 唐園園 實習生 張曉燕）

[責任編輯：楊凡、劉向陽]

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