原標(biāo)題：國(guó)際條約中的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則概覽

來(lái)源：人民法院報(bào)

原標(biāo)題：國(guó)際條約中的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則概覽

來(lái)源：人民法院報(bào)

□ 李昶郴 劉一鳴

截至目前，世界范圍內(nèi)尚未形成全面統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理規(guī)則體系，但涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的國(guó)際、區(qū)域及雙邊貿(mào)易協(xié)定已達(dá)340余項(xiàng)，其中區(qū)域及雙邊貿(mào)易協(xié)定所占數(shù)量巨大，成為該領(lǐng)域的重要組成部分，現(xiàn)對(duì)幾份具有較大影響的協(xié)定進(jìn)行解讀，以期參考。

《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的原則

《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《跨太平洋協(xié)定》）自2018年12月30日生效，目前共有澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來(lái)西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、英國(guó)和越南12個(gè)成員國(guó)。作為新一代的自由貿(mào)易協(xié)定，該協(xié)定旨在適應(yīng)并促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展，形成了以數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)與禁止數(shù)據(jù)本地化為基本原則的規(guī)則體系。作為其他貿(mào)易協(xié)定的重要參考，《跨太平洋協(xié)定》對(duì)這兩大議題的規(guī)定對(duì)其他協(xié)定的制定具有重要意義。

數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)這一原則主要體現(xiàn)在該協(xié)定第14.11條、第29.1條、第29.2條之中。第14.11條以“原則﹢例外”的形式，在第2款規(guī)定了締約方對(duì)允許用于商業(yè)貿(mào)易的數(shù)據(jù)進(jìn)行跨境流動(dòng)負(fù)有強(qiáng)制性義務(wù)這一原則；在第1款規(guī)定了協(xié)定尊重締約方的監(jiān)管自主權(quán)，允許締約方的規(guī)制行為這一例外；在第3款規(guī)定了合法公共政策例外，允許締約方在特定條件下突破原則，以維護(hù)本國(guó)合法公共政策目標(biāo)，但該措施應(yīng)滿(mǎn)足不以構(gòu)成任意不合理歧視、對(duì)貿(mào)易構(gòu)成變相限制及不超出所需目標(biāo)限度的要求。

除此之外，該協(xié)定第29章例外和總則中關(guān)于一般例外與安全例外的條款同樣適用于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。第29.1條一般例外與第14.11條第3款的內(nèi)容基本一致，第29.2條安全例外賦予締約方基于維護(hù)國(guó)際和平安全或國(guó)家基本安全利益的決策權(quán)。但協(xié)定對(duì)公共政策目標(biāo)、基本安全利益的具體內(nèi)容規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒(méi)有像《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》一樣明確列舉適用情形，存在著引發(fā)例外條款濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

禁止數(shù)據(jù)本地化這一原則主要體現(xiàn)在第14.13條以及第29.1條、第29.2條中。第14.13條同樣以“原則﹢例外”的形式，在第2款規(guī)定締約方不得強(qiáng)制要求將計(jì)算設(shè)施本地化作為開(kāi)展業(yè)務(wù)的條件，但同樣在第1款、第3款規(guī)定了基于監(jiān)管要求和合法公共政策的例外。第29.1條、第29.2條的內(nèi)容與前文一致。

由此可見(jiàn)，《跨太平洋協(xié)定》既明確了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由的基本原則，同時(shí)也為特殊情況下對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行限制預(yù)留了空間。“禁止數(shù)據(jù)本地化”條款破除了數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理的地域限制，促進(jìn)數(shù)據(jù)在更廣闊范圍內(nèi)的自由流動(dòng)；例外條款則為締約方基于公共政策、國(guó)家基本安全利益等合理理由對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取必要措施提供了合法性依據(jù)。各條款彼此協(xié)調(diào)，組成了完整的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則。據(jù)此，各締約方在一般情形下應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)并不得采取數(shù)據(jù)本地化手段，但也應(yīng)允許其基于自身監(jiān)管要求或合法公共政策目標(biāo)、基本安全利益等進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦庹{(diào)整。

《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的內(nèi)容

在世貿(mào)組織數(shù)字貿(mào)易談判進(jìn)展緩慢、全球數(shù)字貿(mào)易治理體系缺失的背景下，雙邊或多邊數(shù)字貿(mào)易協(xié)定成為當(dāng)前數(shù)字貿(mào)易治理的主要手段。《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《數(shù)經(jīng)協(xié)定》）作為全球首份關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作的國(guó)際協(xié)定，便是在這樣的背景下誕生的。

該協(xié)定由新加坡、智利和新西蘭三國(guó)于2020年6月12日簽署，2024年5月3日，韓國(guó)正式加入，成為該協(xié)定第四個(gè)成員國(guó)。

新加坡、新西蘭和智利是該協(xié)定的締約國(guó)，也是《跨太平洋協(xié)定》成員國(guó)，《數(shù)經(jīng)協(xié)定》深度借鑒了《跨太平洋協(xié)定》，承繼了許多共同的數(shù)字經(jīng)濟(jì)議題，且在相當(dāng)部分議題上，締約方直接重申了其在《跨太平洋協(xié)定》項(xiàng)下所作的承諾。兩者在數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)、禁止將數(shù)據(jù)本地化作為展業(yè)條件，將不以歧視或?qū)Q(mào)易造成變相限制的方式實(shí)施、不施加超出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需限度限制作為合法公共政策例外條款等方面是完全一致的，《數(shù)經(jīng)協(xié)定》的第4.3條、第4.4條、第15.1條以及第15.2條分別對(duì)應(yīng)《跨太平洋協(xié)定》的第14.11條、第14.13條、第29.1條以及第29.2條。

不過(guò)，《數(shù)經(jīng)協(xié)定》在《跨太平洋協(xié)定》個(gè)人信息保護(hù)條款的基礎(chǔ)上進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定，增設(shè)了個(gè)人信息保護(hù)的基本原則與數(shù)據(jù)保護(hù)可信任標(biāo)志，以進(jìn)一步探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與個(gè)人信息保護(hù)并重的有效機(jī)制。此外，《數(shù)經(jīng)協(xié)定》對(duì)數(shù)據(jù)監(jiān)管沙盒、數(shù)據(jù)共享及政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行規(guī)定，鼓勵(lì)締約方充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會(huì)。協(xié)定還以模塊化的方式賦予締約方?jīng)Q定是否接受數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)相關(guān)規(guī)則的權(quán)利。由此可見(jiàn)，《數(shù)經(jīng)協(xié)定》試圖通過(guò)創(chuàng)新治理路徑，構(gòu)建更為安全可控的數(shù)據(jù)流動(dòng)框架，在保障安全的前提下促進(jìn)數(shù)據(jù)的流動(dòng)與共享。

《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的特點(diǎn)

在數(shù)字貿(mào)易成為經(jīng)濟(jì)全球化的重要路徑的大環(huán)境下，面對(duì)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則領(lǐng)域的激烈競(jìng)爭(zhēng)，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《區(qū)域協(xié)定》），首次就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等議題作出承諾。該協(xié)定由東盟十國(guó)于2012年發(fā)起，有日本、韓國(guó)、澳大利亞和新西蘭等15個(gè)國(guó)家參與，并于2022年1月1日正式生效。與《數(shù)經(jīng)協(xié)定》相類(lèi)似，《區(qū)域協(xié)定》基本吸收了《跨太平洋協(xié)定》數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的核心思想，以數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)為原則，認(rèn)同締約方的監(jiān)管行為，并設(shè)有合法公共政策例外、安全例外條款，以及禁止數(shù)據(jù)本地化條款。

不同的是，由于《區(qū)域協(xié)定》各締約方發(fā)展水平差異較大，協(xié)定對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)條款設(shè)置了較低的標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的包容性與較弱的強(qiáng)制性特征。主要表現(xiàn)在以下四點(diǎn)：1.適用“合法公共政策”例外僅需滿(mǎn)足“不以歧視或?qū)Q(mào)易造成變相限制的方式實(shí)施”這一條件，無(wú)目標(biāo)限度限制；2.適用“公共政策”例外的必要性由實(shí)施政策的締約方自主決定；3.安全例外條款采用了“締約方認(rèn)為”的語(yǔ)言表達(dá)；4.本章相關(guān)爭(zhēng)議并不受爭(zhēng)端解決機(jī)制的管轄，甚至緬甸、老撾和柬埔寨在特定條款上還有五年過(guò)渡期。

與之相比，《跨太平洋協(xié)定》的例外條款的適用更為有限。首先，協(xié)定的“合法公共政策”例外中并未說(shuō)明必要性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其次，雖然其安全例外條款采用了相類(lèi)似的表達(dá)，但并不意味著締約方擁有同樣的自主決定權(quán)。

因此，相較于其他協(xié)定，《區(qū)域協(xié)定》更加注重?cái)?shù)據(jù)“安全流動(dòng)”，這種設(shè)計(jì)兼顧了發(fā)展中成員在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)監(jiān)管能力方面的差距，更加尊重國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)，也體現(xiàn)出在高度不確定的數(shù)字時(shí)代下，以“包容性”為導(dǎo)向的區(qū)域規(guī)則構(gòu)建路徑。綜上，以數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的承諾強(qiáng)度為標(biāo)尺，依據(jù)數(shù)據(jù)流動(dòng)自由程度由高到低可以大致形成跨太平洋協(xié)定—數(shù)經(jīng)協(xié)定—區(qū)域協(xié)定的規(guī)則譜系。

其他雙邊協(xié)定的理念

除上述頗具影響力的多邊協(xié)定，各國(guó)還選擇以更靈活、更高效的雙邊協(xié)定方式對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)進(jìn)行治理，由于雙邊協(xié)定涉及談判和簽署的國(guó)家數(shù)量較少，因而更能體現(xiàn)一國(guó)的數(shù)據(jù)治理理念。

與《跨太平洋協(xié)定》《數(shù)經(jīng)協(xié)定》相似，歐盟與日本、新加坡（2018年）及新西蘭（2023年）簽訂的貿(mào)易協(xié)定也確立了“以數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)為原則，以合法公共政策目標(biāo)為例外，禁止數(shù)據(jù)本地化”的模式，不過(guò)各協(xié)定在監(jiān)管要求以及個(gè)人信息保護(hù)措施上略有區(qū)別。相較于其他貿(mào)易協(xié)定，歐盟在《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)條款中以一般原則的形式強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)更高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的要求，反映出其更加注重個(gè)人數(shù)據(jù)安全的問(wèn)題。另一方面，日本與美國(guó)簽訂的《日本—美國(guó)數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（2019年）采取了與《跨太平洋協(xié)定》相似的規(guī)定，并刪除了關(guān)于監(jiān)管要求的條款，對(duì)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)較高。此外，在新加坡近十年與斯里蘭卡、新西蘭、澳大利亞、英國(guó)、韓國(guó)等締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定或數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定中，均有內(nèi)容相似的規(guī)定，且這些規(guī)定基本上都沿用了《跨太平洋協(xié)定》的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則。

數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的話(huà)語(yǔ)權(quán)已成為當(dāng)今國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容。在各方主張的相互作用下，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則大致分為三類(lèi)：強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全的數(shù)據(jù)主權(quán)模式、強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的數(shù)據(jù)自由模式和折中模式。在將來(lái)，如何在尊重各國(guó)主權(quán)、保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，促進(jìn)數(shù)據(jù)有序流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)各國(guó)互利共贏，仍是世界各國(guó)要不斷探索的共同課題。

（作者單位：山東大學(xué)法學(xué)院）

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